I SA/Wa 1095/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania L. M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], orzekającą o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, że wnioskodawczyni jest obywatelką rosyjską, która przebywa w Polsce i posiada ochronę uzupełniającą. Samotnie wychowuje córkę. Ojciec dziecka, jak wynika z odwołania, został deportowany do kraju pochodzenia. W dniu 16 lutego 2017 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na córkę urodzoną w 2006 r. Po jego rozpatrzeniu Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, ponieważ nie zostało ustalone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od jego rodzica. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, L. M. złożyła odwołanie. W uzasadnieniu wskazała, że jest objęta ochroną uzupełniającą, ma trudną sytuację finansową, nie ma zasądzonych alimentów, ponieważ ojciec dziecka nie utrzymuje z nimi kontaktu, został deportowany i nie wiadomo, gdzie się znajduje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując odwołanie, stwierdziło, że jest ono nieuzasadnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II instancji wyjaśnił, że sama skarżąca przyznała, że nie ma zasądzonych alimentów i nie ma widoków na ich przyznanie. Organ odwoławczy przywołał art. 7 pkt 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 1518), na podstawie którego zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało ustalone, na rzecz dziecka od jego rodzica, świadczenie alimentacyjne na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, chyba że: rodzice lub jedno z rodziców dziecka nie żyje, ojciec dziecka jest nieznany, powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone albo sąd zobowiązał jednego z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka. Zdaniem organu przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych są przepisami tzw. związanymi, co oznacza, że organy administracji nie dysponują swobodą uznania administracyjnego w przyznawaniu świadczeń, a treść wydawanych decyzji jest uwarunkowana treścią odpowiednich przepisów prawa. Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zaznaczył, że założeniem przepisu art. 7 pkt 5 powołanej ustawy jest, by zasiłek rodzinny przyznawany był dopiero po wyczerpaniu drogi sądowej o zasądzenie świadczeń alimentacyjnych od drugiego z rodziców. Ustawodawca przyjął, że to rodzice w pierwszej kolejności powinni łożyć na utrzymanie dziecka i tylko wtedy, gdy sąd rodzinny ustali prawomocnym wyrokiem, że z jakichś powodów nie jest uzasadnione zasądzenie świadczeń alimentacyjnych od drugiego z rodziców i powództwo o alimenty oddali, można ubiegać się o zasiłek rodzinny na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. II SA/Po 46/14). Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] skargę (uzupełnioną pismem pełnomocnika z urzędu z dnia [...] października 2017 r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła L. M.. W jej uzasadnieniu skarżąca podnosi, że zastosowano przepis, który w jej ocenie jest niekonstytucyjny i nie chroni jej interesów jako matki, ani interesów jej małoletniej córki, zaś ona nie jest w stanie uzyskać żądanego świadczenia. W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. W ocenie Sądu skarżąca niewątpliwie jest w wyjątkowej sytuacji. Wraz z córka znalazła się w obcym kraju, gdzie uzyskała ochronę uzupełniającą i w związku z tym posiada prawo do uzyskania świadczeń na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2008 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1952, ze zm.). Rację należy przyznać pełnomocnikowi z urzędu, że w sytuacji skarżącej zrozumiałe jest, że bardziej koncentrowała swoje działania na zapewnieniu sobie i swojej córce bezpieczeństwa i poczucia stabilizacji, niż dochodzenia w obcym kraju (bo skoro objęta została ochroną uzupełniającą to z przyczyn oczywistych w ojczystym zrobić już tego nie mogła) od ojca dziecka świadczeń alimentacyjnych. W szczególności działania takie były trudne przy braku znajomości obowiązujących w Polsce przepisów prawa i słabej znajomości języka polskiego. Dlatego też, że względu na tę szczególną sytuację, której obowiązujące przepisy ustawy oświadczeniach rodzinnych nie przewidziały, przyjęcie jedynie literalnej wykładni art. 7 pkt 5 tej ustawy, jak uczyniły to organy orzekające, jest zdaniem Sądu niewystarczające. Nie zawsze bowiem wykładnia językowa jest wystarczająca dla zdekodowania w poprawny sposób normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Uzyskany w ten sposób rezultat winien być co do zasady skonfrontowany z regułami wykładni systemowej czy celowościowej. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy zostanie on skonfrontowany z innymi przepisami lub gdy uwzględni się cel regulacji prawnej. Taka też sytuacja zachodzi w rozpatrywanej sprawie. O ile bowiem literalne brzmienie art. 7 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych faktycznie może prowadzić do prostego wniosku, że skarżącej będącej cudzoziemką nie przysługuje wnioskowane świadczenie, to jednak takie rozumienie tego przepisu w szczególnych warunkach, jakie wystąpiły w rozpatrywanej sprawie, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach Konstytucji oraz założonym przez ustawodawcę celu, jaki chciał osiągnąć, wprowadzając do systemu prawnego instytucję świadczenia rodzinnego – a więc częściowego pokrycia przez Państwo wydatków na utrzymanie dziecka (art. 4 ust. 1 powołanej ustawy). Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt I OSK 793/10, który zapadł w podobnej sprawie, żądanie działań skarżącej, których ona nie może spełnić ze względu na szczególną sytuację, w której się znajduje "jest wyrazem nadmiernego formalizmu prawnego prowadzącego do następstw sprzecznych z podstawowymi zasadami polskiego porządku prawnego". W uzasadnieniu takiego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zasady równości i zakazu dyskryminacji wynikające z art. 32 Konstytucji. Pogląd ten podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. W ocenie sądu orzekającego w rozpatrywanej sprawie organy administracyjne błędnie nie uwzględniły takiej prokonstytucyjnej wykładni przepisów mających w sprawie zastosowanie, mimo że wykładnia taka swoje uzasadnienie znajduje również w art. 37 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji, oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji, który stanowi zasadę, że Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, zaś rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Organy nie uwzględniły przy tym powszechnie znanych faktów co do sytuacji politycznej i humanitarnej istniejącej na terytorium Czeczenii oraz rzeczywistej sytuacji uchodźców z tego kraju. Zastosowanie zatem w stosunku do skarżącej ogólnych wymogów, przy pominięciu jej szczególnej sytuacji osobistej, może być w ocenie Sądu uznane za przejaw dyskryminacji pośredniej w rozumieniu art. 2 pkt 2b dyrektywy Rady 2000/43/WE z 29 czerwca 2000 r. wprowadzającej zasadę równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne. Należy też wskazać, że zgodnie z art. 6 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców z 28 lipca 1951 r. (Dz. U. z 20 grudnia 1991 r. Nr 119, poz. 515) wszystkie wymogi prawne, które musi spełnić uchodźca, nie dotyczą takich wymogów, których uchodźca ze względu na ich charakter nie może spełnić. Konwencja ta jest, zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji, częścią polskiego systemu prawnego. W tej sytuacji Sąd uznał, że organy w rozpatrywanej sprawie (poprzez niedokonanie właściwej wykładni) naruszyły art. 32, art. 37 ust. 1 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 7 pkt 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a naruszenie to miało istotny wpływ na rozstrzygniecie rozpatrywanej sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien, biorąc pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, ponownie rozpatrzeć wniosek skarżącej. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) orzekł jak w sentencji.