I SA/Wa 1096/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant ref. Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2011 r. sprawy ze skargi S. K., C. W., M. K. i B. F. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji uwłaszczeniowej z naruszeniem prawa oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku B. F., M. K., S. K., K. P. i C. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1994 r. nr [...] dotycząca uwłaszczenia zakładów "[...]" S.A. w L. działkami nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] i [...], położonymi w W. - w części dotyczącej działek nr [...] i [...] została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie było możliwe stwierdzenie jej nieważności, z przyczyny określonej w art. 156 § 2 kpa. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] wskazaną decyzją z dnia [...] lutego 1994 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez "[...]" S.A. w L. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, położonych w W. oraz nieodpłatne nabycie własności budynków, budowli i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie, a także odmówił nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez "[...]" S.A. w L. prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, położonych w W., oznaczonych jako działki nr: [...], [...], [...] zapisanych w księdze wieczystej KW Nr [...] oraz nr [...], [...], [...] zapisanych w księdze wieczystej KW Nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji uwłaszczeniowej z 1994 r. w części odnoszącej się do działek nr [...] i nr [...] wystąpił Starosta [...]. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. stwierdził, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1994 r. w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] położonych w W. została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie było możliwe stwierdzenie jej nieważności, z przyczyny określonej w art. 156 § 2 kpa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją Ministra złożyli B. F., M. K., S. K., K. P. i C. W. Rozpatrując przedmiotowy wniosek Minister wskazał na treść art. 2 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.) i stwierdził, że działka nr [...] stanowiąca współwłasność F. i M. K. oraz działka nr [...] stanowiąca własność H. K. zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa decyzją Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lipca 1964 r. nr [...], zatwierdzoną decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 1964 r. nr [...]. W ocenie organu nadzoru z akt sprawy, a w szczególności z odpisu z księgi wieczystej Kw nr [...] z dnia [...] lipca 1992 r. oraz z decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta i Gminy w W. z dnia [...] września 1989 r. nr [...] wynika, że przedmiotowe działki w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawały w zarządzie [...] Zakładów [...] w L. Stosownie do wskazanych dokumentów Minister stwierdził, że przesłanki uwłaszczenia w trybie art. 2 powołanej ustawy zostały zatem spełnione. Jednakże uwłaszczenie nie mogło nastąpić, gdy naruszone były prawa osób trzecich. W dniu 26 lipca 1991 r. do Urzędu Rejonowego w K. wpłynął wniosek S. K. z dnia 24 lipca 1991 r. o zwrot wywłaszczonej działki nr [...], natomiast w dniu 28 sierpnia 1991 r. wpłynął wniosek H. K. o zwrot wywłaszczonej działki nr [...]. O zwrot działki nr [...], pismem z dnia 19 listopada 2002 r., wystąpiła także C. W. Ponadto z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia [...] stycznia 2005 r. sygn. akt [...] wynika, że M. K. już pismem z dnia 28 czerwca 1990 r., skierowanym do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, wystąpiła o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Przy czym na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych znajdujących się w aktach sprawy ustalono, że obecnie spadkobiercami byłych właścicieli przedmiotowych działek, a zarazem stronami postępowania, są: B. F., M. K., S. K., K. P. i C. W. Minister stwierdził, że wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości złożony był jeszcze przed dniem 5 grudnia 1990 r., a więc także przed datą uwłaszczenia "[...]" S.A. Zatem w pierwszej kolejności powinna być rozstrzygnięta kwestia zwrotu przedmiotowych nieruchomości, mająca zasadnicze znaczenie w toku postępowania uwłaszczeniowego, bowiem dotyczyła ona praw osób trzecich. Z akt sprawy wynika jednak, że kwestia zwrotu przedmiotowych nieruchomości nie została do chwili obecnej rozpoznana. Oznacza to, że decyzja uwłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 29 września 1990 r. (prawa osób trzecich). Jednakże organ nadzoru stwierdził, że zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji w sytuacji, gdy zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Organ administracji ogranicza się wówczas do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, zgodnie z dyspozycją z art. 158 § 2 kpa. Z postanowienia Sądu Rejonowego [...] w K. z dnia [...] sierpnia 2006 r. oraz z pisma wyjaśniającego [...] S.A. z dnia 22 lipca 2008 r. wynika natomiast, że w dniu [...] lipca 2006 r. Walne Zgromadzenia Akcjonariuszy [...] S.A. i [...] S.A. podjęły uchwały o połączeniu obu spółek poprzez przejęcie majątku [...] S.A. Z dniem rejestracji połączenia spółek [...] S.A. przestała istnieć, a we wszystkie jej prawa i obowiązki wstąpiła spółka przejmująca, która jednocześnie zmieniła nazwę na [...] S.A. Następnie na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] października 2008 r. Rep. A nr [...] [...] S.A. sprzedała prawa rzeczowe do działki nr [...] (w skład której weszły sporne działki nr [...] i nr [...]) na rzecz [...] Sp. z o.o. Z pisma z dnia 19 marca 2009 r. [...] S.A. (dawniej [...] S.A.) oraz z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego nr [...] wynika, że [...] Sp. z o.o. obecnie figuruje pod nazwą [...] Sp. z o.o. Organ nadzoru uznał, że przejęcie praw do nieruchomości przez osoby trzecie w trybie cywilnoprawnym powoduje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 158 § 2 kpa, gdyż organ administracji nie może we własnym zakresie odwrócić skutków wynikających z umów o charakterze cywilnym. Na potwierdzenie zasadności swojego stanowiska Minister przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 1656/2000 (publ. LexPoIonica nr 381584), zgodnie z którym, jeśli decyzja została wydana z naruszeniem prawa lecz zaistniały nieodwracalne skutki prawne, wówczas zgodnie z art. 156 § 2 w zw. z 158 § 2 kpa nie stwierdza się jej nieważności, lecz stwierdza się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze Minister utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. stwierdzającą, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1994 r. w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Na decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli S. K., C. W., M. K., B. F. i K. P. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1994 r. w części dotyczącej działki nr [...] i nr [...] zawiera wadę o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż narusza art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Ponadto w sprawie naruszony został także art. 97 § 1 pkt 4 kpa, bowiem organ rozpoznał sprawę w przedmiocie uwłaszczenia w sytuacji, gdy poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego złożył wniosek o jej zwrot. Dodatkowo następcy prawni byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, po powzięciu informacji o prowadzonym postępowaniu uwłaszczeniowym przed Wojewodą [...] na rzecz "[...]" S.A. w L. Zakład w W., zwrócili się pismem z dnia 21 lutego 1994 r. o wstrzymanie tego postępowania co do działek [...] i [...] do czasu rozstrzygnięcia wniosku o ich zwrot. Skarżący szczegółowo przedstawili także dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego dotyczącego ich wniosków o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1096/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę K. P., jako wniesioną przedwcześnie. Orzeczenie to uzyskało walor prawomocności dnia 2 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez Starostę [...] wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1994 r. w sprawie uwłaszczenia zakładów "[...]" S.A. w L. w części dotyczącej działek nr [...] i [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym. Jak wynika z zebranego przez organ nadzoru materiału dowodowego oraz treści złożonej skargi, stan faktyczny oraz ustalenie Ministra Infrastruktury, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1994 r. dotycząca uwłaszczenia zakładów "[...]" S.A. w L. w części dotyczącej działek nr [...] i [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie są w sprawie kwestionowane. Nie budzi bowiem wątpliwości, że Wojewoda [...] stwierdził z naruszeniem praw osób trzecich nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przedmiotowego prawa użytkowania wieczystego, mimo że zgłoszone zostały do tego mienia roszczenia a prowadzone wówczas postępowanie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości nie zostało zakończone. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do tego, czy Minister Infrastruktury zasadnie przyjął, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1994 r. w części dotyczącej działek nr [...] i [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 kpa, które stoją na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności decyzji uwłaszczeniowej we wskazanej wyżej części. Analizując to zagadnienie Sąd orzekający miał na względzie, że stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty stanowiące własność Skarb Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Z brzmienia tego przepisu wynika zatem, że na podstawie art. 2 ust. 1 wskazanej ustawy grunty będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych stały się z tym dniem ex lege (z mocy prawa) przedmiotem ich użytkowania wieczystego, przy czym nabycie tego prawa stwierdza się decyzją wojewody. Decyzja stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa i własności budynków ma zaś charakter deklaratoryjny. Potwierdza ona zatem nabycie z mocy prawa przez państwową osobę prawną, posiadającą w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, prawa użytkowania wieczystego tych gruntów i własności budynków. Fakt trwania w czasie wydawania decyzji uwłaszczeniowej postępowania o zwrot przedmiotowych działek powodował, że ich byli właściciele lub ich następcy prawni stawali się osobą trzecią w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i mogą domagać się wzruszenia decyzji o uwłaszczeniu w trybie nadzorczym, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Stwierdzenie w art. 2 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, że uprawnienia tego przepisu nie naruszają praw osób trzecich, oznacza w ocenie Sądu orzekającego, przyznanie przez ustawodawcę pierwszeństwa roszczeniom tych właśnie osób trzecich. Jeżeli więc decyzja uwłaszczeniowa nie uwzględnia praw osób trzecich, to rażąco narusza prawo i taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Uwłaszczenie nie może bowiem naruszać praw przysługujących tym osobom, czyli w rozpatrywanej sprawie spadkobiercom byłych właścicieli nieruchomości. Oznacza to, że prawa majątkowe osób trzecich do nieruchomości stanowią przeszkodę w nabyciu przez państwową osobę prawną użytkowania wieczystego nieruchomości pozostającej w jej zarządzie (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r., sygn. akt III ARN 8/95, wyrok NSA z dnia 7 lutego 1992 r. sygn. akt IV SA 1348/91, publ. ONSA 1993/2/38). Dopiero zatem w przypadku negatywnego rozpatrzenia wniosku spadkobierców byłych właścicieli o zwrot nieruchomości możliwe byłoby dysponowanie przez Skarb Państwa lub gminę przedmiotową nieruchomością. Uwzględniając powyższe Sąd orzekający stanął na stanowisku, że sformułowany w zaskarżonych decyzjach nadzorczych zarzut rażącego naruszenia przepisów prawa (przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 kpa), czyli zarzut rażącego naruszenia przez organ uwłaszczający art. 2 ust. 1 powołanej wyżej ustawy jest w pełni uzasadniony. Za niezasadny Sąd uznał podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ nadzoru art. 156 § 2 kpa poprzez uznanie, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne. Minister zasadnie uznał, że gdy po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej nastąpiło zbycie przedmiotowego prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej na podstawie umowy cywilnoprawnej, to w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Nieodwracalne skutki prawne jest to bowiem pojęcie obejmujące takie przypadki, gdy po wydaniu decyzji administracyjnej wystąpią takie zdarzenia prawne, których skutków organ administracji nie może znieść lub cofnąć w postępowaniu administracyjnym, które dotyczy weryfikacji tejże decyzji. W sprawach z zakresu obrotu nieruchomościami taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy nabywca prawa rzeczowego legitymujący się decyzją administracyjną potwierdzającą to nabycie przenosi swe prawo rzeczowe za odpłatnością na rzecz osoby trzeciej w formie cywilnoprawnej umowy. Wówczas to organ administracji prowadzący postępowanie nadzorcze nie może w ramach swych kompetencji stwierdzić nieważności kwestionowanej decyzji administracyjnej, bowiem nie może sam unieważnić umowy cywilnoprawnej zawartej po wydaniu decyzji uwłaszczającej. W przypadku umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego wpisanego do księgi wieczystej nabywca w dobrej wierze chroniony jest tzw. zasadą rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). W kognicji organ nadzoru nie leży możliwość odwrócenia własnym działaniem skutków rzeczowych i wieczystoksięgowych, jakie rodzą takie zdarzenia cywilnoprawne. Dlatego też skutki te z punktu widzenia organu nadzoru są nieodwracalne, co nie oznacza, że skutki te są nieodwracalne w ogóle, lecz podjęcie odpowiednich działań nie leży w kompetencji organu nadzoru. W tej kwestii stanowisko judykatury jest jednolite (por. uchwały i wyroki wydane m. in. w sprawach o sygn. akt III ARN 8/95, OPK 4/98, IV SA 847/96, IV SA 1976/97). Wobec tego, że w niniejszej sprawie na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego dnia [...] października 2008 r. Rep. A nr [...] [...] S.A. sprzedała posiadane prawa rzeczowe do działki nr [...] (w skład której weszły działki nr [...] i nr [...]), a zatem nastąpił obrót cywilnoprawny m.in. przedmiotowymi działkami, to uznać trzeba, że Minister Infrastruktury prawidłowo orzekł na podstawie art. 158 § 2 kpa i stwierdził wydanie w tej części decyzji uwłaszczeniowej z naruszeniem prawa oraz wskazał przyczyny, z powodu których nie mógł stwierdzić nieważności tej części rażąco wadliwej decyzji uwłaszczeniowej. W tej sytuacji Sąd uznał, że stwierdzenie przez Ministra Infrastruktury, że w części dotyczącej działek nr [...] i [...] kwestionowana decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1994 r. została wydana z naruszeniem prawa, czyli przepisu art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przy czym nie było możliwe w tej części stwierdzenie jej nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 2 kpa, jest zgodne z prawem. Z analizy akt sprawy wynika, że wbrew zarzutom skargi organ nadzoru wydane rozstrzygnięcia oparł o prawidłowo zinterpretowane przepisy prawa oraz właściwą analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co znalazło odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych przez ten organ decyzjach nadzorczych. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.