I SA/Wa 1101/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Trochym Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.) Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2023 r. sprawy ze skarg J. R. i S. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP oddala skargi. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 14 marca 2023 r. nr DAP-WOSRFR.7280.7-1.2023.JL Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań: S. G. oraz J. R., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 listopada 2022 r. nr [...] odmawiającą J. R. w ½ części oraz S. G. w ½ części potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. B. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonych w miejscowości [...], pow. [...], woj. [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że wnioskiem z dnia 27 grudnia 1990 r. S. G. wystąpił o przyznanie odszkodowania za mienie pozostawione przez jego krewnego A. B. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej na terenie byłego województwa [...]. Minister wyjaśnił, że decyzjami: z dnia 24 maja 2017 r. nr [...] oraz z dnia 11 czerwca 2019 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że następcy prawni A. B., tj. odpowiednio S. G. oraz J. R. posiadają prawo do rekompensaty w części dotyczącej nieruchomości w postaci folwarku [...] gm. [...], pow. [...], woj. [...] (ogółem 152,3913 ha wraz z zabudowaniami). Z kolei decyzją z dnia 11 czerwca 2019 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki odmówił J. R. oraz S. G. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości [...] w rejonie [...] obwodu [...]; [...], pow. [...], woj. [...] oraz w [...] woj. [...]. Wojewoda podał, że żądanie dotyczące potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomość [...] stanowi nieuprawnione rozszerzenie pierwotnie złożonego wniosku, a więc nie może zostać uwzględnione, natomiast w stosunku do nieruchomości położonych w [...] i w [...] organ uznał, że wnioskodawcy nie udowodnili, że nieruchomości te stanowiły własność A. B. Decyzją z dnia 13 marca 2020 r. nr DAP-WOSR-7280-29/2020/JL Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił w całości decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 czerwca 2019 r. i przekazał sprawę Wojewodzie do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody w stosunku do majątku [...], natomiast w zakresie dotyczącym nieruchomości położonych w [...] i [...] uznał, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ organ I instancji nie dokonał oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego na okoliczność pozostawienia przez A. B. nieruchomości położonych w miejscowości [...] oraz w miejscowości [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1232/20 oddalił sprzeciw S. G. od powyższej decyzji, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 1127/21 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy wskazaną na wstępie decyzją z dnia 14 listopada 2022 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił J. R. w ½ części i S. G. w ½ części potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. B. nieruchomości poza obecnymi granicami RP w miejscowości [...]. Organ uznał, że żądanie stron dotyczące potwierdzenia prawa do rekompensaty za tę nieruchomość stanowi nieuprawnione rozszerzenie pierwotnie złożonego wniosku, a więc nie może zostać uwzględnione. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2097, powoływanej dalej jako ustawa z dnia 8 lipca 2005 r.), potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. W ocenie Ministra, przepis ten należy odczytywać łącznie z art. 6 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym do wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1, należy dołączyć dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Wnioskodawca jest więc zobowiązany nie tylko wskazać konkretne nieruchomości, ale i przedstawić dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wraz z określeniem rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Konieczne jest zatem precyzyjne określenie przez wnioskodawcę zakresu prawa do rekompensaty, z którego zamierza on skorzystać, a nie wyłącznie zasygnalizowanie, że jest zainteresowany co do zasady z prawa do rekompensaty skorzystać. Postępowanie w tej materii jest postępowaniem wnioskowym, co oznacza, że to strona dysponuje nim przede wszystkim w zakresie inicjacji i toku, w tym precyzując treść żądania. Nie ma przy tym znaczenia, czy strona miała, czy nie miała wiedzy co do innych pozostawionych przez jej przodków nieruchomości. Gdyby wolą ustawodawcy było dochodzenie w nieskończoność prawa do rekompensaty, to nie ustanawiałby terminu granicznego do składania wniosków. Organ przywołał następnie treść wniosku S. G. z dnia 27 grudnia 1990 r., w którym zwrócił się on o przyznanie "odszkodowania za pozostawione na terenie byłego województwa [...] (obecnie [...]) przez ww. A. B. mienie w postaci: tartaku, młyna parowego, placów budowlanych, domu i ogrodu oraz gospodarstwa rolnego wraz z zabudowaniami". Do wniosku strona załączyła m.in. kopię zaświadczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego w [...] z dnia 15 maja 1945 r. nr [...], potwierdzającego, że A. B. zgłosił swe prawa jako repatriant i został zarejestrowany w Państwowym Urzędzie Repatriacyjnym w [...], a także zgłosił swe prawa do tartaku, młyna parowego i placów w [...] oraz domu i ogrodu w mieście [...], a także kopię orzeczenia nr [...] Państwowego Urzędu Repatriacyjnego Oddział w [...], stwierdzającego, że A. B. pozostawił we wsi [...], pow. [...] następujący majątek ruchomy: gospodarstwo rolne o powierzchni ogólnej 27 ha wraz z zabudowaniami, tj. domem, oborą, stodołą oraz inwentarz żywy i martwy. W ocenie organu, zestawienie treści złożonego wniosku z informacjami zawartymi w załączonych do niego dokumentach pozwala na jednoznaczne określenie zakresu przedmiotowego sprawy. S. G. w swoim wniosku wymienił mienie pozostawione przez A. B. w postaci: tartaku, młyna parowego, placów budowlanych, domu i ogrodu oraz gospodarstwa rolnego wraz z zabudowaniami, natomiast dołączone dokumenty precyzowały, gdzie poszczególne wymienione składniki były położone (odpowiednio: tartak, młyn parowy, place w [...], dom i ogród w mieście [...] oraz gospodarstwo rolne wraz z zabudowaniami we wsi [...]). Do wniosku na dzień jego złożenia nie zostały załączone żadne dokumenty wskazujące, iż strony występują o potwierdzenie prawa do rekompensaty również za nieruchomość położoną w [...]. Nie można zatem przyjąć, że zamiarem wnioskodawcy było uzyskanie prawa do rekompensaty także i za tę nieruchomość pozostawioną przez jego poprzednika prawnego. Minister podkreślił, że pierwsza wzmianka o tym, iż strony dochodzą potwierdzenia prawa do rekompensaty również za majątek [...] pojawiła się dopiero w piśmie z dnia 15 września 2015 r. Czynność ta miała więc miejsce po upływie terminu określonego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., co oznacza, że doszło do nieuprawnionego rozszerzenia pierwotnego wniosku po upływie ustawowego terminu. Organ odrzucił także zarzut jednej ze stron, że [...], a więc nieruchomość, za pozostawienie której Wojewoda Mazowiecki potwierdził prawo do rekompensaty, była częścią [...]. Tezie tej przeczy bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, z którego wynika, że folwark [...] stanowił własność samoistną, odrębną od majątku [...]. J. R. oraz S. G. wnieśli na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. J. R. zaskarżyła decyzję Ministra w całości, wniosła o jej uchylenie w całości i zarzuciła jej naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wydanej decyzji, tj. art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., poprzez błędną ocenę zakresu wniosku o przyznanie rekompensaty, a także naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędną ocenę i niewyczerpujące rozpatrzenie całości zgromadzonego materiału dowodowego, co spowodowało błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez przyjęcie, że A. B. nie był właścicielem nieruchomości w [...]; 2. prawa materialnego, tj. art. 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r., poprzez brak przyznania skarżącej prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez A. B., położonych w miejscowości [...], podczas gdy A. B. - poprzednik prawny skarżącej - był ich właścicielem. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że wbrew stanowisku organu, wniosek S. G. dotyczył wszystkich nieruchomości pozostawionych przez A. B. na terenie byłego województwa [...] w postaci tartaku, placów budowlanych, domu i ogrodu oraz gospodarstwa rolnego wraz z zabudowaniami. Wnioskodawca, stwierdzając, iż pozostawiono na ww. terenach "gospodarstwo rolne" (zgodnie z obowiązującym w dacie złożenia wniosku nazewnictwem, a nie terminologią historyczną - majątek ziemski wraz z nazwą własną) wskazywał na całość tzw. gospodarstwa. Nie sposób przyjmować, że przedmiotem wniosku i wolą wnioskodawcy były roszczenia dotyczące jedynie jego części. Zdaniem skarżącej, zakres roszczeń wnioskodawcy wynikał z treści samego wniosku i był ujęty szeroko ("nieruchomości pozostawione na terenie byłego województwa [...]"), zaś dołączone dokumenty były tylko dowodami, którymi wówczas wnioskodawca dysponował i które mogły być (i były) uzupełniane później, w toku postępowania, innymi dowodami. Skarżąca zwróciła uwagę, że "majątek ziemski" oznaczał całość dóbr należących do określonych właścicieli ("dziedziców"), a jego ośrodkiem była siedziba właścicieli (dwór, pałac). Majątek ziemski miał własną księgę hipoteczną i był z reguły niepodzielny. Do takiego majątku mogło należeć kilka folwarków (gospodarstw rolnych), położonych w różnych miejscowościach, co nie naruszało jedności tego majątku. W stanie faktycznym niniejszej sprawy ośrodkiem całego majątku ziemskiego był właśnie dwór w [...], a należały do niego również folwarki [...], [...] oraz dom i ogród w miejscowości [...]. Właścicielem tego majątku w okresie międzywojennym był W. B., a po jego śmierci w 1932 r. - syn A. B. Błędem organu jest więc odrębne traktowanie nieruchomości ("folwarków") położonych w [...], podczas gdy należały one do całości majątku ziemskiego, którego ośrodkiem byt dwór w [...] - miejsce zamieszkania A. B. S. G. zaskarżył decyzję Ministra w całości, wniósł o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1-6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., poprzez odmowę stronie prawa na skutek wprowadzenia przez organ wymogów wniosku niewynikających z przepisów prawa; 2. art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 k.p.a., poprzez bezprawną ingerencję w sferę praw majątkowych strony na skutek przyjęcia, że strona złożyła wniosek innej treści, aniżeli złożyła, oraz poprzez sprzeczność rozstrzygnięcia Ministra z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji Ministra z dnia 14 marca 2023 r.; 3. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązku sporządzenia uzasadnienia w oparciu o prawo, a więc naruszenie obowiązku załatwiania sprawy administracyjnej w oparciu o prawo, a także poprzez zaprzeczanie przez organ II instancji własnym twierdzeniom – uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób wewnętrznie sprzeczny, nielogiczny oraz sprzeczność rozstrzygnięcia Ministra z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji Ministra z dnia 14 marca 2023 r. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że w jego ocenie z art. 6 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. nie wynika obowiązek wskazania we wniosku konkretnych nieruchomości. W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie Sądu, organy obydwu instancji prawidłowo zidentyfikowały zakres przedmiotowy żądania S. G. określony we wniosku 27 grudnia 1990 r., a w konsekwencji zasadnie uznały, że wniosek ten nie obejmował nieruchomości położonych w miejscowości [...]. Późniejsze rozszerzenie żądania o tę nieruchomość nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. i z tej przyczyny nie mogło zostać uwzględnione. W myśl bowiem powołanego przepisu potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Jak już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądów administracyjnych, wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty powinien zawierać wskazanie, jakich konkretnych nieruchomości dotyczy. Nieprawidłowe byłoby natomiast żądanie sformułowane w sposób ogólny, np. "wszystkie nieruchomości położone w województwie [...]". Powyższe wynika z treści art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., który stanowi, że do wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty należy dołączyć dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. To do wnioskodawcy należy zatem precyzyjne określenie konkretnych składników mienia, których dotyczy wniosek. Skoro art. 5 ust. 1 ustawy wskazuje datę graniczną (31 grudnia 2008 r.), do której osoby uprawnione mogły złożyć wniosek o przyznanie rekompensaty, a świadczenie to przysługuje za konkretne nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Polski, to należy przyjąć, że zainteresowani w zakreślonym terminie musieli uzewnętrznić nie tylko samą wolę skorzystania z przyznanych im ustawą przywilejów, lecz najpóźniej do 31 grudnia 2008 r. zobowiązani byli wskazać, za jakie konkretnie nieruchomości żądają przyznania im rekompensaty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 24 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 594/12, 11 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1260/17, Lex nr 2604314, 8 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 949/16, Lex nr 2476011). Należy również zauważyć, że omawiane świadczenie jest uzależnione od wniosku podmiotu uprawnionego, który nie ma obowiązku jego składania. To zaś oznacza, że przewidziana prawem rekompensata nie jest przyznawana za wszystkie nieruchomości pozostawione przez wnioskodawców lub ich poprzedników prawnych poza granicami RP, lecz jedynie za takie, które stały się przedmiotem skutecznie złożonego wniosku. Zdaniem Sądu, w treści wniosku inicjującego postępowanie w tej sprawie S. G. zawarł enumeratywne wyszczególnienie elementów majątku należącego przed wybuchem II wojny światowej do A. B., których dotyczyło jego żądanie. Podał, że wnosi o przyznanie odszkodowania za mienie w postaci: tartaku, młyna parowego, placów budowlanych, domu i ogrodu oraz gospodarstwa rolnego wraz zabudowaniami. Dołączone do wniosku dokumenty określały jednoznacznie położenie wymienionych we wniosku składników mienia (tartak, młyn parowy i place budowlane – folwark [...], dom i ogród – miejscowość [...], zaś gospodarstwo rolne wraz z zabudowaniami – folwark [...]). Użycie przez wnioskodawcę sformułowania "mienie w postaci" oznacza, że wymienienie składników majątku nie miało jedynie charakteru przykładowego (do czego zresztą wnioskodawca nie byłby uprawniony, bowiem żądanie wniosku powinno precyzyjnie wskazywać jego przedmiot). Nie budzi wątpliwości Sądu, że S. G. precyzyjnie i szczegółowo wymienił składniki mienia należącego uprzednio do A. B., za które domagał się prawa do rekompensaty. Tylko zatem te, wyżej opisane elementy majątku, mogły być przedmiotem postępowania, zaś rozszerzenie zakresu żądania po dniu 31 grudnia 2008 r. jest niedopuszczalne w świetle powołanego art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Skoro majątek położony w [...] nie został ujęty w pierwotnym wniosku, zaś po raz pierwszy został wspomniany przez stronę w piśmie z dnia 15 września 2015 r. oraz w załączonych do tego pisma dokumentach (k. 190 i następne akt administracyjnych), to oznacza, że żądanie dotyczące tej nieruchomości zostało złożone z uchybieniem terminu prawa materialnego określonego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., co skutkować musiało nieuwzględnieniem wniosku w tym zakresie. Wbrew stanowisku skarżących, ze znajdującego się w aktach administracyjnych opisu majątku w [...], tj. dworu wraz z otaczającym go ogrodem, wynika, że nie jest to tożsama nieruchomość w stosunku do nieruchomości opisanych we wniosku z dnia 27 grudnia 1990 r. We wniosku tym nie wskazywano bowiem dworu wraz z ogrodem, a także żadnych innych nieruchomości położonych w [...]. Nie można także zgodzić się ze skarżącym, że rozstrzygnięcie Ministra pozostaje w sprzeczności z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji z dnia 14 marca 2023 r. dotyczącej folwarku [...], bowiem rozstrzygnięcie to dotyczyło innej nieruchomości niebędącej przedmiotem niniejszego postępowania. Z tych przyczyn Sąd uznał, że organy obydwu instancji prawidłowo odmówiły skarżącym potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP położonych w miejscowości [...], wobec złożenia wniosku w tym zakresie po upływie ustawowego terminu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.