I SA/Wa 1102/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Emilia Lewandowska asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2007 r. sprawy ze skargi K. B. i T. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz K. B. i T. B. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. B. i T. B., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej obecnie działkę ewid. nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] Prezydent Miasta W. odmówił, na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 229 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości o pow. [...] m2 położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako działka ewid. nr [...] z obrębu [...]. Rozstrzygnięcie swe organ pierwszej instancji uzasadnił tym, że wymieniona część gruntu wykorzystana została na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu tj. pod budowę ulicy - znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...], określonych przez Biuro Planowania Rozwoju W.. Teren działki wyłożony kostką brukową, stanowi drogę dojazdową do posesji przy ul. [...] i wykorzystywany jest pod parking samochodowy, a na części terenu wzdłuż uliczki dojazdowej znajduje się pas zieleni obsadzony drzewkami. Od powyższej decyzji złożyli odwołanie K. B. i T. B. - następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości, kwestionując dokonane ustalenia na temat położenia działki w liniach rozgraniczających ulicy i wykorzystania jej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zdaniem odwołującej się strony definicja ulicy w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie zawiera wymogu wydzielenia liniami rozgraniczającymi, a samo usytuowanie nieruchomości w takich liniach nie może stanowić realizacji celu wywłaszczenia. Wojewoda Mazowiecki, w wyniku rozpatrzenia odwołania, wskazał, że wymieniona część nieruchomości o pow. [...] m2, posiadająca założony w Państwowym Biurze Notarialnym w W. zbiór dokumentów Rep. zd. Nr [...] wywłaszczona została decyzją Naczelnika Dzielnicy W. [...] z dnia [...] kwietnia 1978 r., zmienioną decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 1978 r. Wywłaszczenie nastąpiło na cele budowy ulicy [...], zgodnie z lokalizacją szczegółową z dnia [...] lutego 1977 r., Nr [....]. Jak wynika z ustaleń dokonanych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji teren wymienionej działki znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [....] i wykorzystywany jest jako droga dojazdowa do budynku (brukowana) oraz parking samochodowy i pas zieleni. Odnosząc się do kwestionowanej w odwołaniu potrzeby ustalania linii rozgraniczających ulicy organ wyjaśnił, iż warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie uregulowane są w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Zgodnie z treścią § 3 ust. 3 ww. rozporządzenia, linie rozgraniczające drogę to granice terenów przeznaczonych na pas drogowy ustalone w miejscowym planie zagospodarowania lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W liniach tych mogą znajdować się także urządzenia infrastruktury technicznej nie związane z funkcją komunikacyjną drogi. Ponadto w myśl przepisu § 8 ust. 2 tego rozporządzenia droga obejmuje nie tylko jezdnię, ale też pobocze, niektóre skarpy, rowy drogowe oraz pasy terenu za rowami. Mając powyższe na względzie, Wojewoda Mazowiecki uznał, że organ pierwszej instancji słusznie wywiódł, że obszar ww. działki wchodzi w skład ulicy i nie stał się zbędny na cele wywłaszczenia, a decyzję odmawiającą zwrotu przedmiotowej działki na rzecz następców prawnych byłych współwłaścicieli, jako prawidłową, utrzymał w mocy. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] wnieśli K. B. i T. B., zarzucając jej sprzeczność ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia (na budowę ulicy [...]). Zarzucili także naruszenie prawa materialnego tj. § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji naruszenie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki uzasadniające żądanie zwrotu nieruchomości objętej wnioskiem. Zarzucając powyższe, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, że jedynie na części wywłaszczonej nieruchomości zrealizowana została inwestycja w postaci ulicy [....] w rozumieniu pasa drogowego (jezdnia, pobocze i chodnik). Na pozostałej części nieruchomości znajduje się droga dojazdowa, parking i pas zieleni. Istota sporu sprowadza się do znaczenia, jakie strony nadają pojęciu linii rozgraniczającej. Zdaniem skarżących, stanowisko organów, w myśl którego fakt położenia przedmiotowej nieruchomości w obrębie linii rozgraniczających przesądza o wykorzystaniu wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, jest błędne. Skarżący podkreślili, że w chwili wydawania decyzji w przedmiocie wywłaszczenia przepisy w ogóle nie definiowały pojęcia drogi (ulicy). Skoro przy wydawaniu decyzji w przedmiocie wywłaszczenia nie obowiązywały żadne przepisy definiujące pojęcie ulicy, to podstawą dla rozstrzygnięcia, czy na całej nieruchomości oznaczonej nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia, jest analiza lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] lutego 1977 r. A jak wynika z informacji Zarządu Dróg Miejskich z dnia 25 maja 2005 r. działka ta nie została zajęta pod budowę ulicy zgodnie z lokalizacją szczegółową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Wskazać należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że postępowanie administracyjne dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest postępowaniem podlegającym ogólnym zasadom wynikającym z kodeksu postępowania administracyjnego. Oczywistym więc jest, że również w tym postępowaniu zadaniem organu administracji publicznej jest podjęcie wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością. Wskazany wyżej obowiązek organu administracji publicznej stanowi o realizacji zasady prawdy obiektywnej - art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). Zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ administracji publicznej dokonuje oceny jego wyników i ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Wreszcie wskazać należy, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Jednocześnie podkreślić należy, że zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowane zostały w rozdziale 6 Działu III ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). W obecnym stanie prawnym definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu została podana w treści art.137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołany wyżej przepis prawa stanowi, że nieruchomość uważa się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Biorąc pod uwagę treść art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami przypomnieć należy, że przepisy rozdziału 6 Działu III wskazanej ustawy znajdują odpowiednie zastosowanie do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie źródeł prawa wskazanych w tej normie prawnej. Z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że decyzją lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] lutego 1977 r. ustalono lokalizację inwestycji ulicy [...] obejmującą teren przedmiotowej nieruchomości. Z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 1978 r., zmienionej decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 1978 r., wynika, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło, zgodnie z lokalizacją szczegółową, w celu budowy ulicy [...]. Oznacza to, że cel wywłaszczenia został oznaczony w sposób jednoznaczny. Zdaniem organów orzekających, fakt, iż na tym terenie, stanowiącym obecnie działkę nr [...] z obrębu [...], zlokalizowano ulicę dojazdową, pas zieleni i parking samochodowy, oznacza, że wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, gdyż działka [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...]. Zgodzić się należy z organem, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeśli nieruchomość objęta żądaniem wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży nieruchomości), lecz w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01. Ustalenia powyższe organ oparł o spostrzeżenia wynikające z wizji w terenie (protokół oględzin z dnia 1 lipca 2005 r. k-51) i wyjaśnieniach Urzędu Dzielnicy Gminy W. [...] z dnia 14 czerwca 1994 r. (k-160), z których wynika, że zgodnie z aktualnie obowiązującymi liniami rozgraniczającymi ulicy [...] opracowanymi na podstawie danych technicznych Nr 4107/dt/M/92 – przedmiotowa działka położona jest nadal w liniach rozgraniczających ul. [...]. Z pisma tego równocześnie wynika, że działka nr [...] przewidziana jest pod układ komunikacyjny. W aktach sprawy znajduje się także pismo Urzędu Miasta W. z dnia 20 maja 2005 r. (k-40), z którego wynika, że na działce nr [...] znajdują się inwestycje drogowe oraz sieciowe, a w obrębie działki przewiduje się ciąg jezdni serwisowej integralnie związanej z kategorią ul. [...]. W aktach sprawy znajduje się także pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia 25 maja 2005 r. informujące, że działka nr [...] nie została zajęta pod budowę ulicy zgodnie z lokalizacją szczegółową nr [...] z dnia [...] lutego 1977 r. i zgodnie z informacją uzyskaną w ewidencji gruntów przedmiotowa działka jest własnością Skarbu Państwa o nieustalonym władaniu. Potwierdza to wypis z rejestru gruntów dla działki [...] (k-22). Zwrócić uwagę należy, że zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym sprawowany jest przez zarząd drogi. Zauważyć także należy, że do akt sprawy załączono kilka map obrazujących położenie działki nr [...] i ,jak podają organy, przebieg linii rozgraniczających ul. [...]. Jednakże na żadnej z tych map nie naniesiono zarówno położenia działki objętej wnioskiem o zwrot jak i linii rozgraniczających. Jak wynika więc z powyższego, w aktach sprawy, znajdują się dowody, które prowadzą do rozbieżnych wniosków. Organy administracji rozpatrując tę sprawę powinny odnieść się do wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie i wyjaśnić wynikłe rozbieżności dotyczące zrealizowania celu wywłaszczenia na przedmiotowej działce. Jeżeli tego nie uczyniły, oznacza to, w myśl ogólnych zasad postępowania administracyjnego, że organy administracji nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a ocena, że przedmiotowa działka znajduje się w granicach linii rozgraniczających ulicy [...], nie znajduje oparcia na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto z akt sprawy wynika, że teren działki nr [...] stanowi parking samochodowy, a na części terenu wzdłuż uliczki dojazdowej znajduje się pas zieleni obsadzony drzewami. Niewątpliwie dokumenty dotyczące realizacji tych inwestycji byłyby pomocne w ocenie, czy na nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia, czy inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Tym bardziej, że organ pierwszej instancji w podstawie prawnej decyzji powołał art. 229 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, a organ odwoławczy pomija tę okoliczność i wskazuje, że nieruchomość nie może być zwrócona, gdyż obszar ten nie stał się zbędny na cele wywłaszczenia. Wychodząc z tych założeń trzeba przyjąć, że obowiązkiem organu było przeprowadzenie postępowania dowodowego celem wyjaśnienia okoliczności wskazanych w art. 136 i 137 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Postępowanie to powinno odpowiadać ogólnym zasadom przewidzianym w art. 7 i 77 k.p.a., co oznacza obowiązek organu administracji zebrania koniecznego materiału i następnie rozpatrzenia go. Organ rozpatrując dowody nie może w swojej analizie pominąć żadnego z nich. Nieprzeprowadzenie całościowej analizy materiału dowodowego budzi bowiem zawsze wątpliwości co do trafności dokonanej oceny. W tym stanie rzeczy należy wskazać, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji naruszają art. 7 i 77 oraz 80 k.p.a., gdyż zostały wydane bez należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego i rozpatrzenia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.