I SA/Wa 1103/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z dodatkami uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2021 r., nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium/organ") decyzją z [...] marca 2021 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent/organ I instancji") z [...] lutego 2021 r., nr [...] odmawiającą K. S. (dalej jako "Skarżąca") umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z dodatkami oraz ustawowymi odsetkami. Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...], Prezydent uznał za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne w formie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami za okres od 1 kwietnia 2020 r. do 31 października 2020 r. w kwocie 3016,00 zł, przyznane na podstawie decyzji Prezydenta z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], wraz z ustawowymi odsetkami, liczonymi od 1 czerwca 2020 r. do dnia spłaty należności głównej, oraz zobowiązał Skarżącą do zwrotu ww. kwoty należności głównej wraz z odsetkami. Pismem z 8 grudnia 2020 r. Skarżąca odwołała się od ww. decyzji do Prezydenta, wnosząc jednocześnie o umorzenie wskazanej powyżej należności, uzasadniając wniosek złą sytuacją finansową w jakiej się znalazła oraz, że nie ponosi winy w tym, że przedmiotowe świadczenia zostały jej nienależnie wypłacone, ponieważ poinformowała organ I instancji przed wydaniem decyzji o tym, że został jej przyznany zasiłek macierzyński. Decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta z [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie uznania świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane. Decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...], Prezydent odmówił Skarżącej umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z dodatkami w łącznej wysokości 3016,00 zł, ustalonych za okres od 1 kwietnia 2020 r. do 31 października 2020 r. oraz z ustawowymi odsetkami. Prezydent wyjaśnił w uzasadnieniu swojej decyzji, że sytuacja zdrowotna, dochodowa, materialna i rodzinna Skarżącej nie przemawia za pozytywnym rozpatrzeniem wniosku o umorzenie. Organ I instancji wskazał bowiem na to, że miesięczne dochody rodziny Skarżącej wynoszą 1654,97 zł, na co składają się zarobki oraz świadczenie wychowawcze przyznane na dziecko – K. S. na okres zasiłkowy 2019/2021. Z kolei miesięczne stałe wydatki, jak wyjaśnił następnie organ I instancji, wynoszą 607 zł, na co składają się: opłata za czynsz 497 zł, energia elektryczna 75 zł, telefon 35 zł. Prezydent podniósł także, że Skarżąca nie korzysta ze wsparcia Ośrodka Pomocy Społecznej w formie zasiłków celowych, wynikających z sytuacji materialnej rodziny, a przyznawanych w zależności od potrzeb. Zdaniem organu I instancji, Skarżąca nie uprawdopodobniła, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji jej rodziny, o których mowa art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ I instancji uznał bowiem, że całokształt okoliczności niniejszej sprawy, świadczy o tym, że sytuacja Skarżącej, chociaż niewątpliwie trudna, wymagająca poświęceń i zapewne niejednokrotnie wyrzeczeń, nie jest sytuacją szczególną i nie zachodzą tym samym przesłanki do umorzenia kwoty nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Od ww. decyzji Prezydenta odwołanie złożyła Skarżąca, podnosząc że nie zgadza się z takim rozstrzygnięciem jej sprawy jakie podjął organ I instancji. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Kolegium zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z [...] lutego 2021 r. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium podkreśliło, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie sprawa umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, a nie kwestia zasadności wydania decyzji o uznaniu tych świadczeń za nienależnie pobranie. Kolegium przywołało następnie treść przepisu art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych i dokonało jego wykładni. W ocenie Kolegium, z materiału dowodowego wynika, że Skarżącą w dacie rozpatrzenia sprawy w pierwszej instancji osiągała łączny dochód w wysokości 1654,97 zł, zaś wydatki wynosiły 607 zł, przy czym zasiłek macierzyński w wysokości 1154,97 zł pobierała do 11 lutego 2021 r. W dacie orzekania przez Kolegium Skarżąca nie pobiera już zasiłku macierzyńskiego, natomiast od połowy marca pobiera zasiłek dla bezrobotnych. Zgodnie z odwołaniem, na dochody strony składa się więc świadczenie wychowawcze - 500 zł, zasiłek rodzinny - 96,00 zł, dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka - 193 zł oraz zasiłek dla bezrobotnych - ok. 960 zł. Jak podniosło następnie Kolegium, suma tych świadczeń ponad dwukrotnie przekracza potrzeby finansowe Skarżącej, określone przez Skarżącą na kwotę 607 zł. W ocenie Kolegium, materialna sytuacja Skarżącej nie może więc być powodem do umorzenia należności - nie jest bowiem szczególnie trudna. Także sytuacja zdrowotna rodziny nie daje podstaw, zdaniem organu, do umorzenia należności. Kolegium zauważyło, że Skarżąca jest osobą młodą (ur. w 1996 r.), nie cierpi na choroby czy niepełnosprawność wymagające kosztownego leczenia lub sprawiające trudności w codziennych czynnościach. Nic także nie powoduje, zdaniem organu, że jest w jakikolwiek sposób wykluczona z rynku pracy. Brak zatrudnienia organ ocenił jako stan przemijający. Uwzględniając powyższe okoliczności organ uznał, że Skarżąca nie znalazła się w sytuacji gorszej, niż inne samotne matki, pobierające świadczenia rodzinne, natomiast sytuacja pandemii dotyczy ogółu społeczeństwa, także osób w trudniejszej sytuacji niż Skarżąca (ciężko chorych, bezdomnych, niedołężnych, narażonych na przemoc itp.). W konkluzji uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest zgodne z prawem. Wskazało także, że niniejsza decyzja nie jest przeszkodą do wystąpienia przez Skarżącą z wnioskiem o przyznanie innej ulgi lub też do ponowienia wniosku o umorzenie, jeżeli zmienią się okoliczności dotyczące sytuacji jej rodziny. Od powyższej decyzji Kolegium Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o umorzenie przedmiotowej kwoty. Skarżąca podniosła, że nie ponosi odpowiedzialności za sytuacja w której się znalazła, ponieważ postępując zgodnie z instrukcjami udzielonym jej przez pracownika urzędu – niezwłocznie powiadomiła organ I instancji gdy tylko zasiłek macierzyński został jej wypłacony. W ocenie Skarżącej nie można zatem uznać, że świadczenia rodzinne które otrzymała były nienależnie pobranie, ponieważ to organ I instancji nienależnie jej przyznał w sytuacji gdy miał pełną wiedze na temat sytuacji materialnej Skarżącej, w szczególności zasiłku macierzyńskiego. Skarżąca uzasadniła wniosek o umorzenie należności także tym, że z uwagi na sytuację materialną nie jest w stanie ich spłacić. Skarżąca wyjaśniła, że przekazała organowi I instancji wszystkie informacje o swoich dochodach, korzystając ze wzoru formularza przesłanego przez ten organ. Podniosła, że w żadnej rubryce ww. formularza nie było miejsca żeby wpisać koszty wyżywienia, pieluch, środków higienicznych i wielu innych rzeczy potrzebnych do życia. W ocenie Skarżącej, absurdem jest przyjęcie przez Kolegium, że koszty utrzymania Skarżącej i jej dziecka to tylko 607 zł. Skarżąca podniosła bowiem, że koszty, które wymieniła w formularzu dotyczyła tylko opłat za mieszkanie i telefon. Pozostałych kosztów Skarżąca nie wpisała, ponieważ nie było na to żadnej rubryki żeby to wykazać. Dlatego też Skarżąca wyjaśniła, że dochód jej rodziny za okres wrzesień 2020 r. – luty 2021 r. wynosił 1654,97 zł miesięcznie. Natomiast od maja 2021 r. dochody rodziny wynoszą 1448 zł, na co składają się następujące należności: 660 zł – zasiłek dla bezrobotnych, 500 zł – świadczenie wychowawcze z "Programu 500+", 288 zł – zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem dla samotnej matki. Z kolei koszty utrzymania rodziny Skarżącej to według jej wyliczeń kwota 2024 zł miesięcznie (800 zł – koszty zakupu jedzenia, 550 – czynsz za mieszkanie, 95 zł – opłaty za energię elektryczną, 79 zł – opłaty za telefon i internet, 330 zł – artykuły higieniczne dla dziecka, 170 zł – artykuły higieniczne i środki czystości). Ponadto Skarżąca wyjaśniła, że nie jest w stanie utrzymać się za taką kwotę, więc musi korzystać z pomocy rodziny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 czerwca 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, o czym strony zostały powiadomione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Po przeprowadzeniu kontroli zaskarżonej decyzji Kolegium według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga powinna być uwzględniona, gdyż decyzja ta, jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają obowiązujące prawo. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez organy obu instancji był przepis art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej jako "ustawa"), zgodnie z którym właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, który to pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje, zwrot "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" to całokształt sytuacji materialnej, zdrowotnej, i życiowej wnioskodawcy. Przesłanka ta winna być badana pod kątem oceny indywidualnej, przy uwzględnieniu wszystkich tych okoliczności, które w konkretnej sprawie kształtują sytuację wnioskodawcy i jego rodziny jako szczególną z punktu widzenia słuszności i zasadności zastosowania wnioskowanej ulgi. Chodzi tu więc przede wszystkim o przypadki, w których zachodzi duże prawdopodobieństwo, że egzekucja nienależnie pobranego świadczenia może spowodować następstwa niedające się pogodzić z zasadą ochrony godności człowieka, w szczególności przez uniemożliwienie rodzinie świadczeniobiorcy funkcjonowania na poziomie minimum egzystencji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 941/19, LEX nr 3031130). Wymaga również podkreślenia, iż decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu, a do takich należy zaliczyć decyzję, o której mowa w art. 30 ust. 9 ustawy, wymagają szczególnie wnikliwego i wszechstronnego uzasadnienia kryteriów i okoliczności, w tym respektowania zasady ogólnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., jakimi organ kierował się przy ustaleniu określonej treści rozstrzygnięcia. W orzecznictwie wskazuję się, że organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany, zgodnie z art. 7 k.p.a. rozstrzygnąć sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57). Orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje także, że akt o charakterze uznaniowym pozostaje pod kontrolą sądu, która zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w taki sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Sam jednak wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już poza granicami kontroli sądowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 301/11, z 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10, orzeczenie dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Jednakże co warte podkreślenia, decyzje odmowne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją (vide: wyrok WSA w Gliwicach z 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 610/19, LEX nr 2724934). Obowiązkiem organu jest w takich przypadkach wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności, które miały wpływ na jej podjęcie. Organ administracji nie może podejmować decyzji w sposób całkowicie dowolny, jest związany przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również przywołanym przepisem art. 30 ust. 9 ustawy. A zatem organ jest zobowiązany, zgodnie z art. 7 k.p.a. rozstrzygnąć sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57). Przenosząc przedstawione powyżej uwagi na realia niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy administracji obu instancji przekroczyły granice uznania administracyjnego. Organy wydając decyzje naruszyły przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Uchybienia te, które w istocie polegały na niepełnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy są na tyle istotne, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uniemożliwiają one bowiem ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Organy obu instancji nie poddały bowiem należytej ocenie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności w świetle przedstawionych przez Skarżącą argumentów obrazujących jej aktualną sytuację majątkową i rodzinną, w szczególności obecny stosunek osiąganych dochodów do wysokości kosztów utrzymania Skarżącej oraz jej dziecka, i nieprawidłowo uznały, że mimo posiadanych przez Skarżącą niewielkich dochodów, nie ma podstaw do umorzenia w całości wymaganej należności. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela powyższego zapatrywania organów. Uszło uwadze organów, że Skarżąca samotnie wychowuje dziecko, a ich potrzeby bytowe nie są w pełni zaspokajane z bieżących dochodów, skoro jak podnosi Skarżąca, jest zmuszona regularnie korzystać z pomocy rodziny. Podkreślenia wymaga więc okoliczność, że zasady doświadczenia życiowego wskazują, że miesięczne koszty utrzymania samego dziecka przekraczając kwotę przyjętą przez organy jako łączne koszty utrzymania Skarżącej i jej dziecka (607 zł). Organy nie uwzględniły bowiem, że do miesięcznych kosztów utrzymania Skarżącej i jej dziecka doliczyć należy również koszty związane z zakupem żywności, artykułów higienicznych czy środków czystości, które według wyliczeń Skarżącej wynoszą ok. 1300 zł. Choć w toku postępowania administracyjnego Skarżąca, nie przedstawiła pełnej informacji na temat jej aktualnej sytuacji majątkowej i rodzinnej, to jednak w skardze oświadczyła, że kwota niezbędna na pokrycie kosztów utrzymania jej i dziecka (2024 zł) znacznie przekracza kwotę dochodów rodziny (1448 zł), co utrudnia zapewnienie minimalnego poziomu egzystencji. Trudno zatem nie przyznać racji Skarżącej, która podniosła w skardze, że powyższe założenie organów jest absurdalne. Organy obu instancji w sposób lakoniczny ustosunkowały się do opisywanej sytuacji rodzinnej i majątkowej Skarżącej, uznając, że opisanych okoliczności nie można uznać za "szczególne" w rozumieniu art. 30 ust. 9 ustawy, gdyż rodzina Skarżącej posiada dochód. Nawet pobieżna analiza sytuacji materialna Skarżącej prowadzi bowiem do wniosku, że ściągnięcie wymaganych należności może zagrażać egzystencji jej rodzinny. Zdaniem Sądu, podjętym w wyniku tej oceny decyzjom należy przypisać cechy dowolności. Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu, zarzuty skargi dotyczące niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mają usprawiedliwione podstawy. Zarówno Kolegium, jak i Prezydent, wydając rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, przekroczyli bowiem granice uznania administracyjnego z uwagi na fakt, że stan faktyczny sprawy nie został wszechstronnie wyjaśniony i oceniony przez te organy z uwzględnieniem racji interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz w świetle mającego zastosowanie w sprawie art. 30 ust. 9 ustawy, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Końcowo Sąd stwierdza również, że gdyby nie opieszałość i zaniedbania po stronie organu I instancji to w ogóle nie doszłoby do sytuacji, w której Skarżąca byłaby zobowiązana do zwrotu pobranych świadczeń w wysokości 3016 zł. Jak wynika bowiem z akt sprawy, Skarżącą poinformowała pracownika organu I instancji o wypłaconym zasiłku macierzyńskim (vide: wydruk wiadomości e-mail z 21 maja 2020 r.). A zatem dysponując wiedzą na ten temat Prezydent powinien podjąć niezwłoczne działania, co uchroniłoby Skarżącą przed negatywnymi konsekwencjami związanymi z koniecznością zwrotu ww. sumy pieniężnej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji, zastosuję się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w szczególności obowiązkiem Prezydenta będzie przeprowadzenie ponownego postępowania, w ramach którego dokona wnikliwej oceny materiału dowodowego sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem aktualnej sytuacji rodzinnej i majątkowej Skarżącej, a następnie skonfrontuje te ustalenia z treścią przywołanego wyżej art. 30 ust. 9 ustawy i oceni możliwość jego zastosowania. Swoje zaś ustalenia i rozstrzygnięcie wyczerpująco umotywuje w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, sporządzonego zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Dokonując oceny w powyższym zakresie, Sąd nie rozstrzyga tym samym o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw. Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).