I OSK 941/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 738/18 w sprawie ze skargi J.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych 1. oddala skargę kasacyjną w zakresie punktu 1 (pierwszego) zaskarżonego wyroku; 2. odrzuca skargę kasacyjną w zakresie punktu 2 (drugiego) zaskarżonego wyroku; 3. oddala wniosek J.F. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 28 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 738/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dalej również jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych (1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz (2) przyznał zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zaskarżając wyrok w całości, zarzuciło naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym utożsamieniu przesłanki szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących rodziny z kryterium dochodowym; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 9 u.ś.r., poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie, że organ odwoławczy w skarżonej decyzji naruszył granicę uznania administracyjnego, albowiem odmówił stronie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych pomimo, że w sprawie nie wystąpiły szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące rodziny; - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2019 poz. 2167 ze zm.), dalej jako "p.u.s.a.", poprzez przyjęcie, że uchylona decyzja SKO jest niezgodna z prawem, podczas gdy przy podejmowaniu objętej kontrolą decyzji nie został naruszony żaden przepis prawa. W oparciu o tak zakreślone zarzuty Kolegium wniosło o (1) uchylenie w całości wyroku WSA w Krakowie i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie w całości wyroku WSA w Krakowie i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania, (2) zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz (3) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu organ podniósł, że regulacja art. 30 ust. 9 u.ś.r. jest wyjątkiem od zasady ustanowionej w art. 30 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Podkreślił przy tym, że w państwie praworządnym regułą jest obowiązek zwrotu świadczenia publicznego, które zostało pobrane przez jednostkę mimo braku uprawnienia do pobrania danego świadczenia. Powołując się na orzecznictwo wskazał, że trudna sytuacja materialna danej rodziny, nie jest wystarczająca do umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. W jego ocenie jest to możliwe wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" na tle innych rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie w odniesieniu do wszystkich innych rodzin oraz gdy "realnie nie jest możliwe odzyskanie kwoty nienależnie pobranego świadczenia w drodze postępowania egzekucyjnego, bądź gdy takowe dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę zobowiązaną albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania". Organ przyznał, że rodzina skarżącej, boryka się z problemami finansowymi i zdrowotnymi, jednakże nie są to problemy szczególne na tle sytuacji innych rodzin uprawnionych do świadczeń. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.F. wniosła o jej oddalenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym, podtrzymując przy tym dotychczasową argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. (ostatni z zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej). Utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy, który sąd mógłby naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę zastosował przy jej kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu (zob. wyrok NSA z 4.3.2015 r. II GSK 109/14). W niniejszej sprawie WSA nie uchylił się od rozpoznania skargi, nie zastosował też innego kryterium kontroli zaskarżonej decyzji niż kryterium zgodności z prawem. Nieusprawiedliwiony okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 9 u.ś.r. (pierwszy i drugi zarzut skargi kasacyjnej). Zarzut naruszenia art. 30 ust. 9 u.ś.r. postawiony został niestarannie. Autor skargi kasacyjnej jako wzorzec kontroli wskazuje art. 30 ust. 9 u.ś.r. w brzmieniu jednolitego tekstu (Dz. U. z "2018 r. poz. 2220" ze zm.), który to tekst jednolity wszedł w życie 28 listopada 2018 r. W istocie wzorcem kontroli winna być u.ś.r. w brzmieniu j.t. 2017 r., poz. 1952 (ów jednolity tekst wszedł w życie 20 października 2017 r.) ze zmianami - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji. Mimo tej niedoskonałości, zarzut ów nadawał się do rozstrzygnięcia (uchwała I OPS 10/09). Dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące jest ustalenie WSA, zgodnie z którym średniomiesięczny dochód na każdą z osób stanowiących czteroosobową rodzinę skarżącej wynosi 712,75 zł na osobę (2.851 zł/4 osoby). Kolegium, jakkolwiek w skardze kasacyjnej wskazało kwotę 936,00 zł na osobę (s. 5 skargi kasacyjnej), to nie postawiło zarzutu w tym zakresie. Stałe opłaty miesięczne rodziny skarżącej wynoszą 347,69 zł i 450 zł (koszt wynajmu pokoju studiującej poza miejscem zamieszkania córki skarżącej). Faktycznie rodzina skarżącej dysponuje miesięcznie kwotą 2.053,31 zł, co w przeliczeniu na jedną osobę, daje kwotę ok. 513,33 zł. Rację ma skarżący kasacyjnie organ, że szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny z art. 30 ust. 9 u.ś.r. nie można utożsamiać z kryterium dochodowym. Zgodzić się należy z poglądem, że ów przepis obliguje organ do przeprowadzenia oceny w zakresie tego, czy w indywidualnie określonym przypadku, zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, przemawiające za zastosowaniem ww. przepisu. Ustalenie tej przesłanki wymaga, poza wyliczeniem dochodu, dokładnej analizy całokształtu sytuacji rodzinnej i jej oceny z uwzględnieniem także norm społecznych, które wynikają z powszechnego poczucia sprawiedliwości i słuszności (nieprawomocny wyrok WSA w Szczecinie z 6 lutego 2020 r. II SA/Sz 926/19). Ustalenie, czy zaszły szczególnie uzasadnione okoliczności musi się wiązać z całościową oceną sytuacji rodziny. Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zbadać, czy istnieją ważne powody mające wpływ na funkcjonowanie rodziny. Na pojęcie "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny" składa się całokształt sytuacji materialnej, zdrowotnej i życiowej wnioskodawcy (wyrok WSA w Łodzi z 10 września 2019 r. II SA/Łd 159/19). Również w doktrynie podkreśla się, że zwrot "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" to całokształt sytuacji materialnej, zdrowotnej, i życiowej wnioskodawcy. Przesłanka ta winna być badana pod kątem oceny indywidualnej, przy uwzględnieniu wszystkich tych okoliczności, które w konkretnej sprawie kształtują sytuację wnioskodawcy i jego rodziny jako szczególną z punktu widzenia słuszności i zasadności zastosowania wnioskowanej ulgi. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że chodzi tu przede wszystkim o przypadki, w których zachodzi duże prawdopodobieństwo, że egzekucja nienależnie pobranego świadczenia może spowodować następstwa niedające się pogodzić z zasadą ochrony godności człowieka, w szczególności przez uniemożliwienie rodzinie świadczeniobiorcy funkcjonowania na poziomie minimum egzystencji. Sama trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, musi odbiegać od sytuacji innych świadczeniobiorców, tj. winna mieć charakter szczególny na tle osób uprawnionych do korzystania z pomocy publicznej. Z kolei argumentem przemawiającym za odmową umorzenia należności nie może być wyłącznie ustalenie, że "trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia umorzenia". Konieczne jest wnikliwe zbadanie sytuacji życiowej i nie tylko ustalenie, czy aktualnie strona ma możliwość spłaty nienależnie pobranych świadczeń, ale również, czy w przyszłości istnieją perspektywy spłaty należności (przykładowo strona opuści zakład karny, podejmie pracę, zakończy leczenie, ukończy naukę czy dodatkowe kursy zawodowe (...) – co pozwoli jej w późniejszym czasie na spłatę należności). Szczególne okoliczności mogą także dotyczyć stanu zdrowia, wieku, możliwości zarobkowania członków rodziny, sytuacji życiowej rodziny osoby zobowiązanej do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia czy ewentualnych zdarzeń losowych (M. Podsiadło-Żmuda, w: Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, wyd. II, pod red. J. Blicharz, J. Glumińska-Pawlic, L. Zacharko, opublikowano: LEX/el. 2019). Sąd pierwszej instancji rozpoznając kontrolowaną sprawę nie poprzestał tylko na ocenie sytuacji materialnej. WSA wskazał na szczególnie trudną sytuację zdrowotną męża skarżącej, jego perspektywy życiowe i zarobkowe (o ile wcześniej mąż skarżącej pobierał zasiłek chorobowy w wysokości 1.763,40 zł i miał szansę na wyzdrowienie i wyższe dochody, to po ustaleniu niepełnosprawności z całkowitą niezdolnością do pracy taką szansę utracił; mąż skarżącej [...] grudnia 2017 r. przebył [...], jednak organy błędnie uznają tę okoliczność za pozostającą bez znaczenia dla sytuacji rodziny, co jest nie do przyjęcia, gdyż każda choroba, a tym bardziej tego rodzaju, wymaga zwiększonych środków finansowych na leczenie, rehabilitację i lepsze odżywianie; u męża skarżącej zdiagnozowano [...], co stwarza ogromne obciążenie dla całej rodziny, nie tylko finansowe) oraz sytuację córki i syna skarżącej związaną z pobieraniem nauki (otrzymane stypendium socjalne córki skarżącej nie jest w stanie zrekompensować znacznie zwiększonych kosztów utrzymania studentki studiującej poza miejscem zamieszkania; dzieci skarżącej wkładają wysiłki w zdobycie zawodów pozwalających na samodzielne utrzymanie się, nie tylko wymagają, ale zasługują na wsparcie, choćby w postaci umorzenia wypłaconych już im należności; s. 9 uzasadnienia wyroku III SA/Kr 738/18). Kolegium zdaje sobie sprawę ze szczególnych okoliczności zachodzących po stronie rodziny skarżącej, podnosząc że mąż skarżącej [...] grudnia.2017 r. "przeszedł [...], cierpi na chorobę [...], [...] i zaburzenia spowodowane [...]. Stwierdzić jednak należy, że pacjent w dniu 12 grudnia 2017 r. w stanie dobrym został wypisany z zaleceniami do domu. Z zaleceń tych wynika m.in., że ww. został skierowany na dalszą rehabilitację kardiologiczną w trybie szpitalnym, która podobnie jak leczenie w Poradni [...] jest refundowana przez NFZ dla osób objętych ubezpieczeniem zdrowotnym" (s. 5 skargi kasacyjnej). Wprawdzie koszty leczenia i rehabilitacji mogą być pokryte z funduszy NFZ, to zasady doświadczenia życiowego wskazują na generowanie przez osobę chorą znacznych kosztów, np. w zakresie koniecznej rehabilitacji na zasadach prywatnych – wobec powszechnie znanych długich okresów oczekiwania na rehabilitację finansowaną ze środków NFZ. Nie bez znaczenia są również stwierdzone zaburzenia [...], które nakładają na rodzinę skarżącej szereg dodatkowych obowiązków związanych z troską o chorego domownika. Rodzina skarżącej znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, choć ma stałe źródło dochodów. Ze względu na współistniejące dodatkowe okoliczności, tj. stan zdrowia męża; pobieranie kosztochłonnej nauki na studiach przez córkę i kształcenie syna w technikum, zasadne jest uznanie sytuacji rodziny skarżącej jako szczególnie uzasadnionej w rozumieniu art. 30 ust. 9 u.ś.r. Umorzenie kwoty nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części zaliczane jest do decyzji uznaniowych (verba legis: organ może umorzyć). Jakkolwiek organ ma szerszy luz decyzyjny w tego typu spawach, to jego rozstrzygnięcie nie może być dowolne czy arbitralne. Podlega również kontroli sądów administracyjnych. WSA trafnie uznał, że w niniejszej sprawie Kolegium błędnie przyjęło, że nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności, co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji. Należy zgodzić się z Kolegium, że Sąd pierwszej instancji nietrafnie przyjął, że "Nie do zaakceptowania jest także stanowisko organów, jakoby skarżąca mogła dokonywać spłat określonych wobec niej należności "z bieżąco wypłacanych od października 2017 r. świadczeń rodzinnych", albowiem narusza to w sposób rażący cel świadczeń rodzinnych, który wynika wprost z omawianej ustawy o świadczeniach rodzinnych" (s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Powyższe nie może jednak wpłynąć na wynik sprawy, gdyż nie wpływa na ocenę sytuacji rodziny skarżącej, a stanowi tylko błąd w argumentacji WSA. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a., mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, skargę kasacyjną – w zakresie pkt 1 wyroku III SA/Kr 738/18 - oddalił w punkcie 1. Kolegium zaskarżyło w całości wyrok III SA/Kr 738/18 (s. 1 skargi kasacyjnej). W sposób oczywisty skarżącemu kasacyjnie nie przysługiwał interes prawny w zaskarżeniu punktu 2 wyroku III SA/Kr 738/18, tj. w zakresie przyznania od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz pełnomocnika wnoszącej skargę zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Warunkiem dopuszczalności zaskarżenia orzeczenia jest interes skarżącego w tym zaskarżeniu, zachodzący w wypadku tzw. gravamen, polegający - najogólniej mówiąc - na niezgodności orzeczenia z żądaniem zgłoszonym w postępowaniu przez stronę (uchwała SN z 15 maja 2014 r. III CZP 88/13, OSNC 2014/11/108; T. Ereciński, Kodeks postepowania cywilnego. Komentarz, T. III, Wolters Kluwer 2016, s. 29-31, uw. 8). Kolegium w żaden sposób nie zostało pokrzywdzone zaskarżonym wyrokiem w zakresie punktu 2. Rozstrzygnięcie to nie wpływa na prawa i obowiązki skarżącego kasacyjnie. Przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy nie zależy od wyniku sprawy. W skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutów odnoszących się do punktu 2 zaskarżonego wyroku. Na powyższe nie wpływa fakt, że WSA nie zawarł w treści uzasadnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2 sentencji zaskarżonego wyroku ani jej nie wyjaśnił (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 178 w zw. z art. 193 p.p.s.a., skargę kasacyjną – w zakresie punktu 2 wyroku III SA/Kr 738/18 - odrzucił w punkcie 2 sentencji wyroku I OSK 941/19. Z uwagi na to, że uczestniczka postępowania korzystała z prawa pomocy w zakresie ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika, Naczelny Sąd Administracyjny, mimo złożonego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku, nie mógł orzec o zwrocie kosztów postępowania, skoro uczestniczka kosztów takich nie poniosła (punkt 3). Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa na podstawie art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny przy zastosowaniu przepisów art. 258-261 p.p.s.a., na podstawie odrębnego wniosku wraz ze stosownym oświadczeniem, z którym pełnomocnik z urzędu winien zwrócić się do WSA w Krakowie.