I SA/Wa 1103/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj sędzia WSA Monika Sawa (spr.) asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2023 r. sprawy ze skargi E.P., T. Z., H. P. i H. P. na niewykonanie przez Prezydenta m. W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 42/21. 1. wymierza Prezydentowi m. W. grzywnę w wysokości 4000 (cztery tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta m. W. na rzecz E. P., T. Z., H. P. i H. P. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 30 marca 2022 r. radca prawny M. C. wniósł w imieniu E. P., T. Z., H. Z., H. P. i H. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 42/21. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako: organ/Prezydent) do rozpoznania wniosku z dnia 3 lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (d. [...]) ozn. hip. jako [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W skardze wskazano, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku, mimo iż termin wyznaczony przez Sąd upłynął. Zdaniem strony skarżącej organ lekceważy prawomocny wyrok Sądu a więc zasadne jest nałożenie na niego grzywy w wysokości 5000 zł. Przy czym grzywna wymierzana organowi nie ma wyłącznie celu dyscyplinującego, lecz ma także charakter represyjny i prewencyjny. Zasadniczą przesłanką do wymierzenia organowi grzywny jest ustalenie, że do dnia wniesienia skargi organ administracji nie wykonał wyroku Sądu. Ponadto skarżący zauważyli, że Prezydent uchybia również dyspozycji art. 36 kpa nie podając przyczyn zwłoki oraz nie wskazując nowego terminu załatwienia sprawy. Jednocześnie Prezydent prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, opieszały i nierokujący jego zakończenia. Niewątpliwie brak wykonania wyroku w niniejszej sprawie, ale też i w setkach innych spraw dotyczących nieruchomości [...], świadczy o wspomnianym wyżej braku poszanowania prawa przez Prezydenta, co w sposób bezpośredni godzi w zaufanie obywateli do tego organu. Zdaniem skarżących przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej jako zadośćuczynienie za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy, zdyscyplinuje organ do załatwienia sprawy. Przemawia za tym przede wszystkim fakt, że Sąd wydając wyrok z dnia 27 maja 2021 r. wskazał, że bezczynność, której dopuścił się organ nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Skarżący wskazali, iż wymierzając grzywnę i sumę pieniężną, oraz rozstrzygając w przedmiocie proporcji ich wymiaru, należy mieć jednak na względnie, że wymierzenie grzywny jest znacznie mniej dotkliwe dla organu niż przyznanie skarżącym sumy pieniężnej. W ocenie skarżących w świetle braku zakończenia postępowania na dzień złożenia niniejszej skargi, przyznanie od organu sumy pieniężnej jest obecnie jak najbardziej zasadne, a wręcz konieczne, gdyż istnieje uzasadniona obawa, iż organ sprawy nadal nie załatwi. Reasumując, Prezydent w sprawie rozpoznania przedmiotowego wniosku z dnia 3 lutego 1949 r. dopuścił się rażącej bezczynności, stwierdzonej prawomocnym wyrokiem sądu. Jednocześnie brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które powyższy stan rzeczy mogłyby w jakikolwiek sposób tłumaczyć. Postępowanie administracyjne trwa 73 lata, a zakres podejmowanych przez organ czynności nie wskazuje na rychłe wydanie decyzji w sprawie. W opinii skarżących czynności te realnie nie zmierzają do zakończenia postępowania. Wyrok zobowiązujący organ do rozpatrzenia sprawy zapadł już ponad 9 miesięcy temu, a więc postępowanie trwa znacznie dłużej niż obowiązujący od 14 marca 2020 r. stan zagrożenia epidemicznego. Skarżący uciekli się już do wszystkich legalnych środków nacisku na organ celem uzyskania rozstrzygnięcia, lecz ch działania nie odniosły żadnych skutków. Ponadto swoim działaniem w żaden sposób nie przyczynili się do wydłużenia postępowania. W obliczu takiego stanu rzeczy, w tym lekceważącej postawy organu, który w sposób jawny nie stosuje się do terminu wyznaczonego prawomocnym wyrokiem oraz do przepisów kpa, skarżący faktycznie zostali pozbawieni przyznanych im prawem środków nacisku. W związku z powyższym zasadne jest zasądzenie na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej z nadzieją, iż zasądzona kwota podziała na organ dyscyplinująco, a dla skarżących spełni adekwatną funkcję odszkodowawczą Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie, wskazując, że nieruchomość [...] położona przy ul. [...] (d. [...]), ozn. hip. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zaznaczył, iż wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) w trybie ww. dekretu do gruntu przedmiotowej nieruchomości został złożony w dniu 17 maja 1949 r. przez dawnych właścicieli. Jak wynika z zaświadczenia Sądu Grodzkiego, Oddział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] stycznia 1949 r. znak: [...] zgodnie ze stanem wykazu hipotecznego nieruchomości [...] w [...] na [...] tytuł własności nieruchomości położonej przy ul. [...] o powierzchni 523 m² uregulowany był jawnym wpisem na imię J. i J. małżonków R. w częściach równych na wniosek z dnia 20 listopada 1938 r. W dniu 4 października 1947 r. do Dziennika [...] wpłynął wniosek wraz z aktem z dnia [...] października 1947 r. Rep. [...] z żądaniem przepisania tytułu własności tej nieruchomości na rzecz: F. K., A. Z. oraz J. B. w częściach równych niepodzielnie. Prezydent podniósł, że aktualnie prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie ustanowenia użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 1 powołanego dekretu co do nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] (d. [...]) hip. [...]. Postępowanie to prowadzone jest zgodnie z obowiązującą w Biurze Spraw Dekretowych procedurą postępowania w zakresie rozpatrywania wniosków w trybie art. 7 ww. dekretu, stanowiącą załącznik do zarządzenia nr [...] Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2016 r,. zmienioną zarządzeniem Nr [...] Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2019 r. Organ zaznaczył, iż w toku postępowania koniecznym jest m.in.; skontrolowanie dokumentów stwierdzających nabycie spadków po byłym właścicielu nieruchomości; skontrolowanie dokumentów przenoszących roszczenia, w tym badanie zdolności do czynności prawnych stron; uzyskanie uwierzytelnionej kopii odpisu wykazu hipotecznego obejmującego dział I i II z księgi wieczystej nieruchomości hipotecznej na dzień wejścia w życie owego dekretu, tj. na dzień 21 listopada 1945 r.; sprawdzenie czy istnieją przestanki' uzasadniające objęcie wnioskodawców lub ich następców prawnych układami indemnizacyjnymi. Prezydent zlecił wykonanie opracowania geodezyjnego opisanej nieruchomości a termin jego wykonania ustalono na 8 lipca 2022 r. Organ podkreślił, że podjął szereg działań zmierzających do zakończenia postępowania, w tym celu wystąpił do Sądu Rejonowego dla [...] w [...] o wydanie odpisu wykazu hipotecznego obejmującego dział I, II, III, IV z księgi hipotecznej przedmiotowej nieruchomości ze wskazaniem właścicieli gruntu na dzień 21 listopada 1945 r. Ponadto zwrócił się do poszczególnych instytucji i organów (Ministerstwa Finansów, Archiwum Państwowego i Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...]) z prośbą o udzielenie informacji o nieruchomości oraz o przekazanie dokumentacji. Pismami z dnia 7 kwietnia 2022 organ zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] oraz Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami dla Dzielnicy [...] z prośbą o nadesłanie wykazu wszystkich lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...], z podaniem informacji niezbędnych do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie oraz o wydanie opinii, czy istnieje możliwość oddania w użytkowanie wieczyste na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli działek ewidencyjnych i czy zagospodarowanie tych działek byłoby zgodne z prawem i ładem przestrzennym w odniesieniu do działek sąsiednich oraz czy nie zaburzyłoby dotychczasowego ładu. Pismem z dnia 8 kwietnia 2022 r. organ poinformował pełnomocnika stron o aktualnym stanie postępowania oraz o tym, że przewidywany termin zakończenia postępowania to 31 lipca 2022 r. Prezydent podkreślił również, że postępowania administracyjne dotyczące nieruchomości objętych działaniem wspomnianego dekretu z dnia 26 października 1945 r. należą do spraw niezwykle złożonych. Nie bez znaczenia dla długości trwania postępowania jest zmieniający się stan prawny i poglądy orzecznictwa, co często powoduje konieczność ponownej weryfikacji wykonanych już w sprawie czynności lub podejmowanie kolejnych. Postanowieniem z dnia 19 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1103/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę H. Z., wobec jej niedopuszczalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga E. P., T. Z., H. P. i H. P. jest zasadna. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej powoływanej jako ppsa, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 ppsa). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 ppsa). Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111). W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 42/21, zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku z dnia 3 lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (d. [...]) ozn. hip. jako [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z prawomocnym ww. wyrokiem wpłynęły do organu 15 września 2021 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ppsa, rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on 15 grudnia 2021 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, pomimo uprzedniego wezwania przez skarżących do wykonania powyższego wyroku Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Do dnia orzekania w niniejszej sprawie wniosek z dnia 3 lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (d. [...]) ozn. hip. jako [...] nie został rozpatrzony, a tym samym organ nie wykonał wspomnianego wyroku z dnia 27 maja 2021 r. Skoro zatem Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w kwocie 4000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze również, iż wymierzenie grzywny organowi, na podstawie art. 154 § 1 ppsa, ma za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Podnieść także należy, że rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 ppsa - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Należało bowiem wziąć pod uwagę niewielki stosunkowo okres tej bezczynności oraz fakt, że Prezydent podjął czynności zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy oraz ustalenia jej stanu faktycznego i prawnego – o czym poinformował strony postępowania. Sąd oceniając charakter bezczynności organu uwzględnił ponadto charakter spraw dekretowych oraz konieczność analizy archiwalnego, często niekompletnego materiału dowodowego. Sądowi z urzędu znana jest również ilość spraw prowadzonych przez Prezydenta dotyczących dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz ich stopień skomplikowania, wynikający z konieczności czynienia ustaleń stanu faktycznego, mającego miejsce przeszło 70 lat temu. Okoliczności te wprawdzie nie mogą zwalniać organu z wykonania wyroku, ale muszą być brane pod uwagę przy ocenie charakteru zachowania organu w prowadzonym postępowaniu. Zdaniem Sądu nie zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz od organu sumy pieniężnej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również treść skargi, nie pozwalają na przyjęcie by skarżący na skutek nierozpoznania w terminie powołanego na wstępie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu doznali uciążliwości wymagającej zadośćuczynienia poprzez przyznanie im sumy pieniężnej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 w związku z art. 154 § 7 ppsa. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.