I SA/Wa 1109/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2019 r, nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju, dalej "MIiR", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (D.U. 2018, poz. 2096), dalej "k.p.a.", utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2018 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] kwietnia 1965 r. nr [...] w części dotyczącej przyznanego odszkodowania za wywłaszczenie części nieruchomości położonej w G. przy ulicy [...], oznaczonej jako parcela nr [...] (KW [...]), o pow. [...] m2 z całej nieruchomości o pow. [...] m2, stanowiącej współwłasność H. S. i M. M., dalej "nieruchomość". Stan sprawy przestawiał się w sposób następujący. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] kwietnia 1965 r., nr [...], w części dotyczącej przyznanego odszkodowania za wywłaszczenie części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako parcela nr [...], zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w G. KW nr [...], o pow. [...] m2, z całej nieruchomości o pow. [...] m2, stanowiącej współwłasność H. S. i M. M.. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył Prezydent Miasta [...] wskazując, że M. M. nie kwestionowała wysokości odszkodowania, zaś przyznane odszkodowanie w oparciu o opinię szacunkową sporządzoną na potrzeby rokowań, nie przesądza o rażącym naruszeniu prawa. MIiR rozpoznając ponownie wniosek nie znalazł podstaw do zmiany swej wcześniejszej decyzji. MIiR, badał kwestię możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. dnia [...] kwietnia 1965 r. którą przyznano odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), dalej "ustawa wywłaszczeniowa". Wskazał na zasady obowiązujące w postępowaniu nieważnościowym i wyjątkowy charakter ten instytucji jako odstępstwa od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 k.p.a. W ustaleniach faktycznych stwirdził, że pismem z dnia [...] marca 1965 r. znak [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych zawiadomiło strony o wszczęciu, na wniosek Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w G., postępowania w sprawie wywłaszczenia za odszkodowaniem części ww. nieruchomości. W zawiadomieniu podano termin rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczonej na dzień [...] kwietnia 1965 r. Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie za wywłaszczaną nieruchomość było ustalane na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez właściwy organ. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Obowiązek przeprowadzenia rozprawy wynikał z art. 21 tej ustawy a jej nie przeprowadzenie mogło być powodem do stwierdzenia nieważności orzeczenia. W przedmiotowej sprawie rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została przeprowadzona w dniu [...] kwietnia 1965 r. Na rozprawie stawiła się M. M. i wniosła o ustalenie odszkodowania. W rozprawie nie wziął udziału biegły rzeczoznawca. Sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie nie może być traktowany jako rażące naruszenie prawa. Ocena braku biegłego na rozprawie winna być szczegółowo oceniana w zależności od stanu faktycznego sprawy. Art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. stanowił o obowiązku wysłuchania - nie biegłych - a opinii biegłych, co może być również rozumiane jako odczytanie sporządzonej na piśmie opinii. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość przyznano na podstawie opinii biegłych C. J. oraz S. K.. Opinie biegłych zostały sporządzone [...] grudnia 1963 r. oraz [...] października 1964 r., a zatem przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego oraz na zlecenie ubiegającego się o wywłaszczenia. Będąc związanym w niniejszej sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2333/16 Minister Inwestycji i Rozwoju ocenił, że sporządzenie wyceny nieruchomości przez biegłego przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, na etapie wystąpienia o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, nie zwalniało organu wywłaszczeniowego z obowiązku powołania biegłych w trakcie tego postępowania i zawiadomienia ich o rozprawie. Tylko bowiem w wyniku rozprawy, na której miały być zaprezentowane opinie biegłych, szczegółowo uzasadnione, mogło być ustalone odszkodowanie, w zgodzie z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej. Tymczasem organ w toku postępowania wywłaszczeniowego nie powołał nowych biegłych. Nie stawili się oni na rozprawę więc nie mogło dojść do ich wysłuchania. Takie uchybienie stanowi o rażącym naruszeniem art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r., co przesądził NSA w ww. wyroku, co w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej odszkodowania przyjmując, że decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Prezydent Miasta [...]. Zaskarżając ww. decyzję w całości, zarzucił jej naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez: a) uznanie, iż sporządzenie wyceny nieruchomości przez biegłego przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, na etapie wystąpienia o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, na zlecenie ubiegającego się o wywłaszczenie, stanowi rażące naruszenie art. 21 ustawy z 1958 r., podczas gdy opinie szacunkowe sporządzane na etapie składania wniosku o wywłaszczenie, na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, nie są opiniami prywatnymi i w niniejszej sprawie sporządzone zostały przez biegłych rzeczoznawców Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. inż. arch. C. J. oraz mgr inż. arch. S. K., zaś w dniu [...] kwietnia 1965 r. odbyła się rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza, w której brały udział strony, które nie kwestionowały wysokości tak ustalonego odszkodowania, b) uznanie, iż w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, podczas gdy stwierdzenie rażącego naruszenia prawa może dotyczyć wyłącznie rozstrzygnięcia w sposób oczywisty sprzecznego z przepisem wyraźnym, niewymagającym wykładni, co nie zachodzi w przypadku przepisu art. 21 ww. ustawy, wykładnia którego ewaluowała na przestrzeni lat i wywoływała rozbieżności, 2. art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności ograniczenie się do przyjęcia, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 21 ustawy z 1958 r., gdyż wycena nieruchomości sporządzona została przez biegłego przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, na etapie wystąpienia o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, bez jednoczesnego wyjaśnienia, czy i jaki wpływ na wysokość ustalonego w sprawie odszkodowania, zdaniem organu nadzoru, miała powyższa okoliczność, zwłaszcza w sytuacji gdy strony były obecne na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, miały możliwość zapoznania się ze sporządzoną wyceną, a mimo to nie kwestionowały wysokości ustalonego odszkodowania, 3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne i niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności ograniczające się do stwierdzenia, że skoro sporządzenie wyceny nieruchomości przez biegłego nastąpiło przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, na etapie wystąpienia o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, to w niniejszej sprawie organ wywłaszczeniowy w ogóle nie powołał biegłych, co doprowadziło organ nadzoru do przedwczesnego i niczym nieuzasadnionego wniosku, iż w związku z tym na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie mogło dojść do wysłuchania sporządzonej przez biegłych opinii, co stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) i zasady zaufania (art. 8 k.p.a.). Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest bezzasadna i podlega oddalaniu. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ponadto, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organ związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Pod pojęciem oceny prawnej należy rozumieć kwestie wykładni przepisów prawa i sposób ich zastosowania w konkretnej sprawie. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r.,sygn. akt. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258). Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916). Oceniając zaskarżoną decyzję wydaną w postępowaniu nadzorczym, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera wad uzasadniających konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności czy uchylenie (art. 145 P.p.s.a.). Organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy a następnie go ocenił. Wyniki tej oceny znajdują odzwierciedlenie w uzasadnieniu, które spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a. Co istotne organ związany był wyrokiem NSA z 7 kwietnia 2017 r. I OSK 2333/16 w którym Sąd przesądził, że sporządzenie opinii przez biegłych przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie zwalniało organu od obowiązku powołania biegłych w trakcie tego postępowania a następnie zawiadomienia ich o terminie rozprawy. Jednocześnie Sąd wskazał na nie budzące w świetle zebranych dowodów okoliczności związane z niepowołaniem nowego biegłego a co za tym idzie brakiem możliwości jego wysłuchania na rozprawie. NSA wskazał, że zaniechanie przez organ wywłaszczeniowy obowiązków wynikających z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej "stanowi o naruszeniu prawa, które w okolicznościach konkretnej indywidualnej sprawy administracyjnej może być uznane za rażące naruszenie prawa. W niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją, tj. rażącego naruszenia art. 21 ustawy". Oznacza to, że NSA przesądził, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 21 ustawy wywłaszczeniowej a organ ponownie rozpoznający sprawę był tą oceną prawną związany. W związku z tym zarzuty skargi, jako sprowadzające się do kontestowania zaprezentowanej przez NSA wykładni przepisów prawa w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Organ, będąc związany wytycznymi ustalił stan faktyczny w sposób prawidłowy, ustalił, że nie został powołany w postępowaniu wywłaszczeniowym inny biegły, nie było więc możliwości wysłuchania opinii biegłego na rozprawie, co w świetle art. 21 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi o spełnieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa. Ustalenia organ w zakresie czynności podejmowanych przez organ wywłaszczeniowy, w świetle zebranych przez ten organ dowodów są prawidłowe, nie zostały przez stroną skarżącą podważone. Nie doszło także do zmiany stanu faktycznego ani stanu prawnego gdyż tylko w takiej sytuacji uprawnione byłoby odstąpienie od dokonanej przez NSA wykładni prawa. Przy ocenie naruszenia art. 21 ustawy wywłaszczeniowej nie ma istotnego znaczenia czy strony na rozprawie kwestionowały czy też nie ustalenia opinii sporządzonej przed wszczęciem postępowania (a więc wg skarżącego godziły się na przyjętą wartość nieruchomości i wysokość odszkodowania). Przepis art. 21 ustawy z 1958 r. jasno wskazywał na konieczność przeprowadzenia rozprawy i wysłuchania na niej opinii biegłych. Oczywiste jest, że muszą to być biegli powołani przez organ wywłaszczeniowy. W niniejszej sprawie organ wywłaszczeniowy zaniechał dopuszczenia dowodu z opinii biegłych a w konsekwencji nie mógł ich wezwać na rozprawy i przesłuchać. Bez względu na to czy przepis art. 21 ustawy wywłaszczniowej jest tym który wymaga wykładni czy też nie organ związany był wyrokiem NSA i musiał go w zakresie wykładni prawa zastosować. Sąd nie stwierdził aby organ dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, wykazał zakres związania wyrokiem NSA i doszedł do niewadliwych wniosków co do istnienia podstaw do utrzymania decyzji w mocy. Sporządzone uzasadnienie zawiera wszystkie elementy o jakich mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku. ----------------------- 2