I SA/Wa 1110/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi O. T. na zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 11 lutego 2019 r. nr 186/2019 w sprawie ustalenia "Standardu Indywidualnego Programu Wychodzenia z Bezdomności" postanawia: odrzucić skargę. O. T. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczyniła Zarządzenie Nr 186/2019 Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 11 lutego 2019 r. w sprawie ustalenia "Standardu Indywidualnego Programu Wychodzenia z Bezdomności". W obszernym uzasadnieniu odniosła się do sposobu załatwiania spraw i traktowania przez pracowników, urzędników, zarządzających m.st. Warszawy i jego jednostek powiązanych, jak również do komunikacji z pracownikami Urzędu m.st. Warszawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalanie. Wskazał, że indywidualny program wychodzenia z bezdomności nie jest aktem administracyjnym, o którym mowa w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.". Jest natomiast czynnością podejmowaną w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1214) dalej: "u.p.s.", w celu uregulowania zasad zawierania indywidualnego programu wychodzenia z bezdomności przez 18 ośrodków pomocy społecznej funkcjonujących na terenie m.st. Warszawy. Podał, że Zarządzenie Prezydenta ma charakter wytycznych, o których mowa w art. 110 ust. 3 u.p.s. Zatem w ocenie organu ani Zarządzenie Prezydenta ustalające standard Indywidualnego Programu Wychodzenia z Bezdomności, jak i indywidualny program wychodzenia z bezdomności zawierany z osobą bezdomną nie są aktami administracyjnymi wymienionymi w treści art. 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga podlega odrzuceniu z uwagi na jej niedopuszczalność. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest art. 101 ust. 1 u.s.g., wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści ww. przepisu wynika, że skuteczne złożenie skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego wymaga spełnienia dwóch następujących przesłanek: po pierwsze, zarządzenie powinno być podjęte przez "organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej" oraz po drugie, skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego tym zarządzeniem. Podstawą zaskarżenia jest zatem niezgodność zarządzenia z prawem i równocześnie naruszenie przez to zarządzenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego podmiotu. Kwestią legitymacji skargowej na gruncie art. 101 u.s.g. dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia: 4 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 oraz 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, OTK-A 2/7/121 podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał (tu: zarządzenia) na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreślić również należy, że w orzecznictwie sądowym wielokrotnie wskazywano, że skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego (por. wyrok NSA z 14 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 64/17). Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wywodzić się z prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1665/18). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), stanowiąca podstawę konkretnych uprawnień skarżącego. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/12). Naruszenie tego interesu następuje z kolei wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie, zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 7 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1213/16 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 21 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 849/16). Zaznaczyć należy, że legitymacja skargowa wynikająca z art. 101 ust. 1 u.s.g. jest legitymacją szczególną w stosunku do tej określonej w art. 50 p.p.s.a. O ile bowiem art. 50 § 1 p.p.s.a. stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, o tyle uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie taki podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały zaskarżonym aktem naruszone. Każdy podmiot, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi zatem wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżonym aktem, który to związek polega na tym, że zaskarżony akt bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków (wyrok WSA w Szczecinie z 14 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 741/19). Strona wnosząca skargę w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. musi więc wykazać się nie tylko istnieniem indywidualnego interesu prawnego, ale także jego naruszeniem (por. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 61/19). Odnosząc przedstawione rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że szczegółowa analiza zarzutów podniesionych przez skarżącą prowadzi do wniosku, że żadnego z podniesionych przez nią argumentów nie sposób zakwalifikować jako hipotezy normy prawnej konkretnego przepisu prawa materialnego, naruszenie którego stanowiłoby podstawę do skutecznego zaskarżenia zarządzenia Prezydenta. Z wyjaśnień organu wynika, że skarżąca, jako osoba dotknięta kryzysem bezdomności, została objęta programem, jednakże warunkiem jego sukcesu jest zaangażowanie w realizację samego zainteresowanego. Brak współpracy z organem, jak również subiektywne odczucia skarżącej nie mogą stanowić o interesie prawnym skarżącej. Na dopuszczalność skargi nie mogła również wpłynąć argumentacja dotycząca traktowania skarżącej przez pracowników, urzędników, zarządzających m.st. Warszawy i jego jednostek powiązanych, czy komunikacji z nimi. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji postanowienia.