I SA/Wa 1112/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), sędzia WSA Bożena Marciniak, Protokolant referent Aneta Suchecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Minister Rodziny i Polityki Społecznej zaskarżoną decyzją z 21 lutego 2022 r. nr DSZ.V.5321.1.1281.2021.AC po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania M. P. (dalej: Skarżąca) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) w zw. z art. 1 ust. 2 i 3, art. 16 i art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6 i ust. 9 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 28 października 2021 r. nr KS-I.9470.3.797.2018.DJ w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca na podstawie decyzji Burmistrza Gminy G. z 12 października 2016 r. nabyła uprawnienia do świadczenia wychowawczego w wysokości po 500 zł miesięcznie na dziecko O. P. na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 17 maja 2017 r. oraz na dziecko N. P. na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją tego organu z 9 kwietnia 2018 r. co do okresu od 1 kwietnia 2016 r. do 6 maja 2016 r. oraz od 3 października 2016 r. do 10 grudnia 2016 r. z uwagi na zastosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Następnie decyzją z 10 sierpnia 2020 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski odmówił przyznania Skarżącej prawa do dodatku dyferencyjnego na dzieci: N. P. oraz O. P. w okresach od 1 kwietnia do 6 maja 2016 r. oraz od 3 października 2016 r. do 10 grudnia 2016 r. W uzasadnieniu informacji Wojewoda wskazał, że w tej sprawie krajem pierwszeństwa do wypłaty świadczeń w okresach wskazanych w decyzji są N. W związku z powyższym Wojewoda Warmińsko-Mazurski ww. decyzją z 28 października 2021 r. stwierdził, że świadczenie wychowawcze w kwocie 2000 zł, wypłacone Skarżącej za okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 kwietnia 2016 r. oraz od 1 listopada 2016 r. do 30 listopada 2016 r. na dzieci: N. P. oraz O. P. jest świadczeniem nienależnie pobranym i wezwał Skarżącą do zwrotu ww. kwoty wraz z odsetkami. W wyniku odwołania Skarżącej Minister Rodziny i Polityki Społecznej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji 21 lutego 2022 r. powołał treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i stwierdził, że obowiązek zwrotu jest instytucją zapobiegającą pobieraniu świadczeń rodzinnych i świadczenia wychowawczego przez osoby nieuprawnione do nich, które w toku postępowania nie wykazały całego, istotnego dla sprawy stanu faktycznego, albo też zaniechały realizacji ciążącego na nich, jako uprawnionych, obowiązku informowania organu, o każdej zmianie okoliczności faktycznych mających wpływ na dalsze przysługiwanie świadczenia, a organ z urzędu nie wykrył tych zdarzeń ani w postępowaniu, ani też w ramach kontroli legalności pobierania świadczeń rodzinnych. Organ odwoławczy podkreślił, że we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego z 2 maja 2016 r. Skarżąca oświadczyła, że żaden z członków jej rodziny nie przebywa poza granicami Polski, w kraju, w którym zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zarówno w decyzji przyznającej prawo do świadczeń rodzinnych oraz w ww. wniosku Skarżąca została pouczona, że w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w szczególności wyjazdu członka rodziny poza granice Polski oraz uzyskania dochodu, jest obowiązana niezwłocznie powiadomić o tych zmianach podmiot realizujący świadczenie. W tej sprawie, kwestia skuteczności pouczenia Skarżącej nie budzi wątpliwości. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo wskazał, że w związku z odmową przyznania Skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci: N. P. oraz O. P. za okres od 1 kwietnia 2016 r do 30 kwietnia 2016 r. oraz od 1 listopada 2016 r. do 30 listopada 2016 r., świadczenie wychowawcze wypłacone za ww. okres jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi. Organ stwierdził, że nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze podlega egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz podlega potrąceniu z wypłacanych świadczeń rodzinnych, zasiłków dla opiekunów oraz świadczenia wychowawczego, w myśl art. 25 ust. 7 i 8 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Ponadto, organ pouczył Skarżącą o treści art. 25 ust. 10 tej ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji. W uzasadnieniu skargi Skarżąca zarzuciła, że w maju 2016 r., składając wniosek o przyznanie świadczenia rodzinnego w Ośrodku Pomocy Społecznej w G. zgłosiła, że jej mąż M. P. pracował (w tym okresie) sezonowo w N. i pobierał również stamtąd świadczenia rodzinne. Jej mąż pracował w N. w latach 2000-2018, a świadczenia rodzinne za granicą pobierał w latach 2004-2018. Jego praca stanowiła jedyne źródło dochodu i utrzymania ich rodziny. Wniosek o przyznanie świadczenia w Polsce został rozpatrzony pozytywnie w październiku 2016 r. na podstawie decyzji Burmistrza G. Zaznaczyła, że kiedy mąż składał wniosek (o świadczenie rodzinne) w N., również poinformował tamtejszy urząd, że pobiera świadczenie 500+ w Polsce. W maju 2018 r. Skarżąca otrzymała decyzję z n. urzędu, o przyznanym świadczeniu, które zostało pomniejszone o kwotę 500 zł (na każde dziecko) za miesiąc kwiecień 2016 r., jak również listopad 2016 r., gdyż w równoważnej kwocie zostało jej wypłacone świadczenie 500+ w Polsce. Skarżąca zwróciła ponadto uwagę na to, że w odwołaniu od decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 28 października 2021 r., poinformowała, że otrzymała świadczenie rodzinne, które zostało pomniejszone o kwotę 500 zł., czyli o kwotę świadczenia pobieranego w Polsce. Natomiast w zaskarżonej decyzji Minister Rodziny i Polityki Społecznej stwierdził, że Skarżąca wskazała, że z N. nie przysługuje jej żadne świadczenie rodzinne, gdyż mieszka z dziećmi w Polsce. Zdaniem Skarżącej, jest to niezrozumiałe, gdyż nie stwierdziła tak w odwołaniu. Przeciwnie, podała, że w okresach: 1 kwietnia 2016 r. – 30 kwietnia 2016 r. oraz 1 listopada 2016 r. – 30 listopada 2016 r. na dzieci N. i O. P. został jej wypłacony n. zasiłek pomniejszony o kwotę 500 zł miesięcznie na każde dziecko. Nieprawdą jest również stwierdzenie na str. 3 zaskarżonej decyzji, że we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego z 2 maja 2016 r. nie oświadczyła, że którykolwiek z członków rodziny przebywał w ww. okresie poza granicami Polski, kraju w którym zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Skarżąca stwierdziła w konkluzji, że nigdy nie zataiła tego, że jej mąż pracował za granicą, przeciwnie, informowała o świadczeniach przyznanych jej w N. W tej sytuacji niezrozumiałe jest, dlaczego Wojewoda Warmińsko - Mazurski stwierdza, że w sprawie tej doszło do "kumulacji świadczeń", domagając się zwrotu pieniędzy. Podkreśliła jeszcze raz, że żadne świadczenia nie zostały podwójnie wypłacone w Polce i w N. Gdyby nie otrzymała świadczenia wychowawczego w Polsce, to w całości mąż pobrałby przyznane świadczenie z N. Dlatego jej skarga jest zasadna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Kontrolując wydane w sprawie decyzje Sąd stwierdził, że naruszają one przepisy postępowania w sposób istotny, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy z następujących przyczyn. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób określony w art. 107 § 3 k.p.a., wyjaśniając stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.). Prawidłowo poczynione ustalenia faktyczne i prawne winny więc znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które powinno zawierać argumentację wyjaśniającą przekonująco przesłanki podjętego rozstrzygnięcia. Przestrzeganie przez organ w prowadzonym postępowaniu zasad ogólnych oraz szczegółowych regulacji k.p.a. co do postępowania wyjaśniającego i dowodowego ma fundamentalne znaczenie dla oceny prawidłowości tego postępowania oraz poczynionych w nim ustaleń faktycznych. W rozpoznawanej sprawie jest to szczególnie istotne, gdy się weźmie pod uwagę, że konieczne do ustalenia w sprawie fakty nie zostały prawidłowo ustalone przez organy, co wobec skali deficytu uzasadnienia decyzji organów obu instancji w tym zakresie, objętych również zasadnymi zarzutami skargi, nakazuje uznać poczynione w sprawie ustalenia faktyczne za dowolne. Za dowolne należy wszak traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym, gdyż zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., sygn. akt III ARN 55/94). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Warmińsko-Mazurski przyjął, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a krajem pierwszeństwa do wypłaty świadczeń rodzinnych w okresach wskazanych w decyzji są N., z uwagi na miejsce zatrudnienia ojca dzieci – męża Skarżącej. Skarżąca została uznana za osobę, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, gdyż w ocenie organów w sprawie tej doszło do kumulacji pobranych świadczeń. W związku z tym kontrolowanymi w tej sprawie decyzjami – stosownie do treści art. 16 oraz art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 9 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci – Skarżąca została zobowiązana do jego zwrotu wraz z odsetkami. Z kolei Minister Rodziny i Polityki Społecznej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że Skarżąca we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego z 2 maja 2016 r. nie oświadczyła, iż którykolwiek z członków jej rodziny w spornym okresie przebywał poza granicami Polski, w kraju, w którym zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. O obowiązku tym Skarżąca była natomiast pouczona zarówno w decyzji przyznającej prawo do świadczeń rodzinnych, jak i we wniosku o ich przyznanie. W ocenie Sądu, w kontekście powołanych na wstępie zasad prowadzenia postępowania, w tym gromadzenia i oceny materiału dowodowego, przekonywania oraz obowiązków organu związanych z wymogiem prawidłowego uzasadnienia podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, przywołane stanowisko organu odwoławczego sprowadzające się do arbitralnego stwierdzenia o niedopełnieniu przez Skarżącą obowiązku poinformowania organu o przebywaniu i zatrudnieniu jej męża w N., pozostaje w oderwaniu i sprzeczności z tym, co miało w sprawie miejsce, a co wynika z akt administracyjnych sprawy. Jak bowiem zasadnie Skarżąca podniosła w skardze, w maju 2016 r., składając wniosek o przyznanie świadczenia rodzinnego w Ośrodku Pomocy Społecznej w G. zgłosiła, że jej mąż M. P. pracował sezonowo w N. Z kolei w odwołaniu od decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 28 października 2021 r. poinformowała, że otrzymała n. zasiłek na dzieci, który został pomniejszony o kwotę 500 zł., czyli o kwotę świadczenia pobieranego w Polsce, załączając dokumenty z n.organów (k. 184-197 akt administracyjnych). Powyższa okoliczność w ogóle nie została oceniona przez organ odwoławczy, co również świadczy o istotnym naruszeniu przepisów postępowania. Ponadto, w aktach sprawy nie ma tłumaczenia powoływanych przez Skarżącą n. dokumentów, zarówno ww., załączonych do odwołania, jak i znajdujących się na k. 28-29 akt administracyjnych, co również jest istotnym mankamentem zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Jak podkreśla Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej świadczenia rodzinne ze swej natury nie mogą być uważane za należne danej osobie w oderwaniu od jej sytuacji rodzinnej (vide wyrok TSUE z 2 kwietnia 2020 r. wydany w sprawie C-802/18). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że celem przepisów unijnych, w tym rozporządzenia nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz rozporządzenia nr 987/2009 dotyczącego wykonywania rozporządzenia nr 883/2004, jest rozwiązanie występujących przypadków kolizji norm i wyeliminowanie kumulacji świadczeń, a nie pozbawienie strony uprawnień do przysługujących jej świadczeń (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 541/16 i z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1481/19). Istotą dodatku dyferencyjnego jest natomiast wyrównanie różnicy między świadczeniem przewidzianym w konkurencyjnym ustawodawstwie, a świadczeniem jakie przysługuje w tym samym czasie danej osobie w kraju, w którym zamieszkują jej dzieci. Ustalanie i wypłata dodatku dyferencyjnego ma wyłącznie na celu unikniecie sytuacji pogorszenia pod względem poziomu zabezpieczenia społecznego sytuacji członków rodziny przemieszczjącego się wewnątrz wspólnoty pracownika (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1242/21). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że przyjęte przez organy stanowisko o ziszczeniu się przesłanek do zwrotu przez Skarżącą nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego ma charakter całkowicie dowolny, wręcz arbitralny. Nie można przy tym wykluczyć, że prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające doprowadzi organy do całkowicie odmiennej konkluzji, niż zaprezentowana w zaskarżonej decyzji. Brak wyjaśnienia opisanych i podniesionych w skardze okoliczności, które znajdują poparcie w aktach sprawy, uzasadnia zaś ocenę, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Wszak decyzje ustalające i zobowiązujące do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego są decyzjami związanymi, tj. uwarunkowanymi wystąpieniem określonych prawem okoliczności, których zaistnienie musi być ustalone w sprawie w sposób jednoznaczny. Reasumując Sąd stwierdza, że organy orzekające w tej sprawie nie dokonały wyczerpującego rozpatrzenia i prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie uzasadniły w sposób prawidłowy wydanych w sprawie decyzji, czym naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając ponownie w tej sprawie organ zleci zatem tłumaczenie znajdujących się w aktach sprawy, powoływanych przez Skarżącą dokumentów, a następnie raz jeszcze oceni sytuację rodzinną Skarżącej (również w kontekście wysokości przyznanych i wypłaconych jej świadczeń w kraju pierwszeństwa), które są kluczowe dla ustalenia, czy pobrane przez Skarżącą świadczenia w okresach wskazanych w wydanych w sprawie decyzjach były nienależne. Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji.