I SA/Wa 1117/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2004 r. nr [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] maja 2004 r. Prezydent W., po rozpatrzeniu złożonego w dniu 13 października 1948 r. wniosku Zakładu [...] o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w W., przy ul. [...] ozn. nr hip. [...], umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Wnioskiem z dnia 3 grudnia 2008 r. J. B. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] maja 2004 r., wskazując, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność jego ojca. Dodał, że Zakład [...] był tylko właścicielem gruntu, natomiast budynek (dom mieszkalny) wzniesiony na tym gruncie przez jego ojca, był własnością jego rodziny. Okoliczność ta obligowała organ do uznania za stronę postępowania w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej również spadkobierców J. B. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2004 r. i wskazało, że postępowanie nadzorcze dotyczące decyzji wydanej w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej "dekret") może toczyć się jedynie na żądanie byłego właściciela gruntu lub jego następcy prawnego, gdyż tak wynika z art. 7 dekretu. J. B. nie był natomiast właścicielem przedmiotowej nieruchomości, ani jego następcą prawnym. Organ podał, że o braku posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym gruntu położonego w W. przy ul. [...] przesądził już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 274/05. Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu wskazało, że zgodnie z treścią art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, natomiast J. B. nie posiada legitymacji do wystąpieniem z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2004 r., a tym samym decyzja wydana w I instancji jest prawidłowa. Kolegium podkreśliło również, że nie widzi podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w tej sprawie. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. B. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie: 1) art. 28, 61 i 77 § 1 kpa oraz art. 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. Postępowanie administracyjne poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego i w konsekwencji nie uznanie skarżącego za stronę postępowania w sprawie pomimo, iż przymiot taki przysługiwał mu w chwili składania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego przy ul. [...] w W., 2) art. 157 § 2, 156 § 1 pkt 2, 7 i 77 § 1 kpa poprzez odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2004 r. bez dokonania oceny, czy nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, 3) art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia, co do niepodjęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia, iż nie znajduje podstaw do podjęcia postępowania z urzędu, a także nie odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do szczególnej sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego przy dokonywaniu oceny, czy jest on stroną postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność ojca skarżącego, który nabył ją od Zakładu [...]. Okoliczność ta obligowała z kolei Prezydenta W. do wezwania do udziału w postępowaniu o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu również spadkobierców J. B. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 721/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. Na skutek skargi kasacyjnej J. B., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 664/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, uznając za zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 17 § 2, 19 i 20 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "P.p.s.a."). NSA wskazał, że uchylenie zaskarżonego orzeczenia z uwagi na jego wydanie przez skład, w którym dwóch jego członków ulegało wyłączeniu, uniemożliwiło ocenę merytoryczną tego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracyjny orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak też decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Podkreślenia wymaga, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja, o której stwierdzenie nieważności wniesiono, dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, przy czym, ocenie prawnej podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ją postępowanie. Stosownie do treści art. 157 § 2 kpa postępowanie nadzorcze wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z kolei z treścią art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego, uczestniczenie jakiejś osoby w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie. To dopiero daje jej legitymację strony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli stan, w którym dana osoba wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Tym samym stroną postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oprócz osób, które uczestniczyły w pierwotnym postępowaniu, mogą być również inne osoby, które wykażą w nim swój interes prawny. W niniejszej sprawie postępowanie zwykłe toczyło się z wniosku Zakładu [...] o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], przejętej na rzecz Skarbu Państwa na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. Podstawą zatem dla ustalenia stron tego postępowania był art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. zgodnie z którym, dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby ich prawa reprezentujące – uprawnieni byli w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym. W związku z powyższym stroną takiego postępowania jest właściciel nieruchomości, bądź jego następcy prawni. Skarżący swój interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej wywodzi z faktu, iż przedmiotowa nieruchomość, stanowiła własność jego ojca – J. B., który nabył ją od poprzedniego właściciela na mocy umowy kupna – sprzedaży zawartej w 1934 r. Wskazać jednak należy, że powoływana przez skarżącego umowa była umową przyrzeczenia kupna – sprzedaży nieruchomości położonej przy ul. [...], zawartą przez J. B. w 1934 r., a tym samym nie spowodowała zmiany właściciela nieruchomości. Umowa przyrzeczenia kupna - sprzedaży była bowiem umową cywilno-prawną zobowiązującą do zawarcia w przyszłości umowy kupna-sprzedaży nieruchomości, natomiast nie była to umowa już przenosząca własność nieruchomości na nabywcę. Tym samym nie przeniosła ona na J. B., a tym bardziej na jego następcę prawnego, własności nieruchomości przy ul. [...] w W. Właścicielem tej nieruchomości pozostał Fundusz [...]. Skoro zatem J. B. nie był właścicielem nieruchomości przy ul. [...], to również jego następca prawny nie ma tego prawa, a w związku z tym nie ma on interesu prawnego do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2004 r., który przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Wobec powyższego stwierdzić należy, że żądanie J. B. poparte jest jedynie interesem faktycznym i nie wynika z określonego przepisu prawa materialnego, a tym samym brak jest podstaw do uznania skarżącego za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], której właścicielem był Fundusz [...]. Wskazać jednocześnie należy, że kwestia interesu prawnego skarżącego w sprawie dotyczącej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2004 r. była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w prawomocnym wyroku z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 274/05 uznał, że J. B. nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 836/10 rozpoznając skargę kasacyjną J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1489/09 oddalającego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wskazał, że zarówno materiał sprawy, jak i oświadczenia skarżącego są wystarczające do ustalenia, że skarżącemu nie przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości przy ul. [...] w W. Za takimi ustaleniami przemawia również treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 652/08. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo odmówiło wszczęcia postępowania nadzorczego zainicjowanego wnioskiem J. B. z uwagi na brak u niego legitymacji do wystąpienia z takim wnioskiem, a organ II instancji utrzymał tę decyzję w mocy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.