I SA/Wa 1120/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie : WSA Elżbieta Sobielarska Asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Izabela Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Gminy Ł. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Ł., utrzymała w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto Ł. prawa własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191 ze zm.), decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto Ł. prawa własności nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Ł. w [...] Wydziale Ksiąg Wieczystych, położonej w Ł. przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działka nr [...] o powierzchni [...] ha, działka nr [...] o powierzchni [...] ha i działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł. - obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. - znajdowała się w jednostce planu [...] w obszarach zurbanizowanych, na terenach zielonych w części przeznaczonych na drogi szybkiego ruchu - krajowe, a więc nie mogła podlegać skomunalizowaniu z mocy prawa. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem, Prezydent Miasta Ł. wniósł odwołanie do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. Uznał on, że ocena dopuszczalności skomunalizowania z mocy prawa spornych działek winna być oceniana w oparciu o regulacje obowiązujące w dniu 27 maja 1990 r., a więc w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przedmiotowe działki nie stanowiły wówczas ani nie stanowią obecnie drogi szybkiego ruchu i dlatego należały w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W związku z tym podlegają komunalizacji z mocy prawa i nie można przy ocenie zasadności ich komunalizowania stosować uznaniowych czy celowościowych przesłanek podejmowania decyzji komunalizacyjnych, które to decyzje mają w omawianym trybie charakter wyłącznie deklaratoryjny. Rozpatrując odwołanie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę Miasto Ł. prawa własności opisanej w niej nieruchomości. Komisja wskazała, że materialnoprawną podstawę dla wydania przez Wojewodę Łódzkiego zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, z którego treści wynika, że dla skutecznego skomunalizowania mienia w tym trybie wymagane jest łączne spełnienie przesłanek w nim wymienionych: należało uwzględnić stan faktyczny i prawny z dnia wejścia tego przepisu w życie zaś mienie, które zamierzano skomunalizować winno było stanowić wówczas własność Skarbu Państwa i należeć do jednej z jednostek w tym przepisie wymienionych. Z treści znajdujących się w aktach sprawy karty inwentaryzacyjnej nr [...] oraz karty badania księgi wieczystej nr [...] wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. istniała nieruchomość państwowa stanowiąca działkę nr [...] o pow. [...] m-, z której dopiero po tym dniu wydzielono działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] m- . W rezultacie sporne mienie objęte decyzją Wojewody, nie jest tożsame z mieniem według jego stanu faktycznego z dnia 27 maja 1990 r. (działką nr [...]), gdyż ma ono inne granice, inną powierzchnię i inne oznaczenie w ewidencji gruntów, a tym samym nie spełnia wymogu z art. 5 ust. 1 pkt. 1 w/w ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przewidującego obowiązek i jednocześnie dopuszczalność komunalizowania mienia wyłącznie w jego stanie z dnia wejścia tej ustawy w życie, to jest w stanie faktycznym i prawnym z dnia 27 maja 1990 r. Zatem fakt, iż przedmiotowe działki zostały utworzone po dniu 27 maja 1990 r. wyłącza możliwość ich skomunalizowania z mocy prawa na zasadach wynikających z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Z podanych wyżej przyczyn komisja uznała, że rozstrzygnięcie ujęte w sentencji decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2007 r. - choć z innych względów niż podane w jej uzasadnieniu - nie narusza prawa. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta Ł. domagając się jej uchylenia. Skarżący zakwestionował stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, zgodnie z którym fakt zmiany oznaczeń geodezyjnych nieruchomości, która z mocy prawa stała się własnością Gminy, może mieć wpływ na komunalizację mienia z mocy prawa. Ponadto mienie, które było przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, znajduje się w użytkowaniu P. oraz we władaniu Urzędu Miasta Ł., co ewidentnie wskazuje, iż nie stanowiło (oraz aktualnie nie stanowi) drogi szybkiego ruchu - krajowej. Ponieważ w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość znajdowała się we władaniu Urzędu Dzielnicowego Ł. - należała zatem do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego - dlatego też podlega z mocy prawa komunalizacji na rzecz Gminy Miasta Ł. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że nieruchomości objęte wnioskiem gminy Ł. o skomunalizowanie z mocy prawa, zostały utworzone po dniu 27 maja 1990 r., dlatego też nie są tożsame z nieruchomością istniejącą w dniu 27 maja 1990 r. Wydzielenie nowych nieruchomości z istniejącej poprzednio, to nie tylko zmiana geodezyjna danego składnika, ale utworzenie odrębnych od poprzedniej, innych nieruchomości, mających inne granice, inną powierzchnię i inne oznaczenia ewidencyjne - i z tej przyczyny nie podlegają one skomunalizowaniu z mocy prawa w trybie art. 5. ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że niniejsza skarga jest uzasadniona, bowiem ocenę prawną Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej zamieszczoną w zaskarżonej do sądu decyzji, jak również stanowisko Wojewody Łódzkiego z decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. należy uznać za błędne. Powodem odmowy skomunalizowania nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, był fakt, iż działki te zostały utworzone po dniu 27 maja 1990 r., zatem we wskazanej dacie stanowiły część innej istniejącej wówczas nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], a więc posiadającą inne oznaczenie geodezyjne. Skoro w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] nie istniały, nie mogły podlegać komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Jednak w ocenie Sądu prezentowane przez organy pierwszej i drugiej instancji stanowisko, zgodnie z którym skutki przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191 ze zm.), mogą dotyczyć składników tylko w ich stanie ewidencyjnym istniejącym na dzień 27 maja 1990 r., nie znajdują uzasadnienia prawnego. Przepisy tej ustawy zawarte w rozdziale 2 dotyczącym nabycia mienia komunalnego nie zawierają żadnego ograniczenia w tym zakresie. Przepisy te nie wyłączają komunalizacji w stosunku do części nieruchomości, o ile spełnione są przesłanki w nich określone (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2004 r., sygn. akt I SA 522/03). Dla komunalizacji w trybie powołanej ustawy znaczenie ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie komunalizacji z mocy prawa, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Do organu orzekającego o komunalizacji należy więc zbadanie czy mienie mające podlegać komunalizacji, stanowi własność Skarbu Państwa oraz czy należało ono w tym czasie do terenowego organu administracji stopnia podstawowego. Przedmiotem postępowania komunalizacyjnego są wyłącznie przekształcenia własnościowe zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (vide: wyrok NSA z dnia 18 września 2001 r. I SA 694/00). Zmiana oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości dokonana po dniu 27 maja 1990 r. nie oznacza, że nieruchomość taka traci status mienia podlegającego komunalizacji, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Jest to bowiem to samo mienie, tylko inaczej oznaczone w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej. Wskazać należy, że podział nieruchomości na kilka nowych nieruchomości wywołuje między innymi skutek prawny w postaci zmian danych identyfikacyjnych tej nieruchomości, w związku z innym określeniem jej granic zewnętrznych. Oznacza to, że w decyzji wydanej w przedmiocie komunalizacji nieruchomości, niezbędne byłoby powołanie nowych oznaczeń, bowiem decyzja ta stanowi podstawę wpisu prawa własności do ksiąg wieczystych oraz do ewidencji gruntów i budynków. Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt I SA/WA 1355/04, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r. w sprawie sygn. akt I OSK 262/06 oddalił skargę kasacyjną uznając, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej interpretacji przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Ponadto Sąd stwierdził, że przytoczony przepis nie posługuje się pojęciem "nieruchomość", lecz określeniem "mienie ogólnonarodowe (państwowe)", co jest kolejnym dowodem dokonania właściwej interpretacji tego przepisu. Skoro komunalizacji z mocy prawa podlega wskazane w tym przepisie mienie, to bez znaczenia jest okoliczność jak to mienie - w przypadku gdy jest nim nieruchomość - zostało wyodrębnione i nazwane geodezyjnie. Zmiana oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości dokonana po dniu 27 maja 1990 r. nie oznacza, że nieruchomość taka traci status mienia podlegającego komunalizacji. Taka sytuacja powoduje, że w postępowaniu komunalizacyjnym organ administracyjny ma obowiązek ustalić, czy istniejące obecnie działki, pozostające w granicach dawnej nieruchomości, spełniały w dniu 27 maja 1990 r. przesłanki ich skomunalizowania z mocy prawa i wydać rozstrzygnięcie stosownie do istniejącego w tej dacie stanu faktycznego. Poza tym w decyzji komunalizacyjnej, niezbędne jest określenie skutku przejścia prawa własności ze Skarbu Państwa na gminę w stosunku do nieruchomości istniejących stosownie do nowych oznaczeń geodezyjnych i wieczysto - księgowych, ponieważ decyzja komunalizacyjna stanowi podstawę wpisu prawa własności do ksiąg wieczystych oraz do ewidencji gruntów i budynków, a więc nie może odnosić się do nieruchomości, które już nie istnieją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w całości podzielił powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie interpretacji przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda Łódzki winien więc zbadać, czy nieruchomość spełniała przesłanki z art. 5 ust 1 pkt. 1 wyżej wymienionej ustawy, bowiem wskazywały one stan prawny nieruchomości i tym samym stanowiły o możliwości, bądź braku możliwości wydania decyzji komunalizacyjnej. Organ przesłanek tych nie badał, skupiając się na przytoczeniu i analizie przepisu zamiast jego zastosowania. Po przeprowadzeniu ustaleń dotyczących przesłanek określonych w art. 5 ust 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wojewoda wyda odpowiednią decyzję. Brak badania przesłanek ustawowych w odniesieniu do skomunalizowanej nieruchomości narusza prawo materialne - art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. a także art. 7, 77 i 107 § 3 kpa i stanowi podstawę uchylenia obu decyzji Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.