I SA/Wa 1127/19

Dnia 5 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędzia WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu 5 listopada 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. C. i J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Burmistrza Miasta [...] z [...] stycznia 2019 r. znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących E. C. i J. C. solidarnie kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] marca 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej jako organ/minister) na podstawie art. 1, 2, 18 ust. 1 i art. 19 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o Samorządowych Kolegiach Odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 123, 124, 126 i 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako kpa) utrzymał w mocy postanowienie Burmistrza Miasta G. z [...] stycznia 2019 r. znak: [...] o potrąceniu z wierzytelności przysługującej E. i J. C., wynikającej z prawomocnej decyzji Starosty Powiatu G. z [...] czerwca 2014 r. o ustaleniu odszkodowania za działki gruntu przejęte na własność przez Miasto G. w kwocie 280 000 złotych, wraz z odsetkami ustawowymi w wysokości 17 452,05 złotych – wierzytelności w wysokości 79 699 złotych, przysługującej Miastu G. z tytułu zobowiązania E. i J. C. (dalej jako skarżący) do zapłaty należności głównej na rzecz Miasta G. w wysokości 40 174 złote wraz z odsetkami ustawowymi, wynoszącymi 39 525,71 złotych – z tytułu prawomocnej uchwały Rady Miasta G.nr [...] z [...] marca 2009 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że przepisy dotyczące potrącania wierzytelności w postępowaniu administracyjnym zawarte zostały w ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ze zm., dalej jako ustawa o finansach publicznych). Zgodnie z art. 62 ust. 1 tej ustawy zobowiązania o których mowa w art. 60 oraz zobowiązania wraz z odsetkami za zwłokę stanowiące dochód budżetu państwa podlegają na wniosek zobowiązanego potrąceniu z wzajemnej, bezspornej i wymagalnej wierzytelności zobowiązanego wobec Skarbu Państwa. Art. 63 ust. 1 ww. ustawy precyzuje ponadto, że uprawnienie o którym mowa w art. 62 ust. 1 przysługuje również zobowiązanemu w stosunku do gminy, powiatu lub województwa z tytułu nabycia przez gminę, powiat lub województwo nieruchomości na cele uzasadniające jej wywłaszczenie lub wywłaszczenie nieruchomości na podstawie odrębnych ustaw oraz odszkodowania orzeczonego w decyzji wydanej przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starostę lub marszałka województwa. W ocenie kolegium wierzytelność przysługująca skarżącym spełnia wymogi wynikające z ww. przepisów, jest bowiem bezsporna, wymagalna, dotyczy odszkodowania ustalonego w zamian za nieruchomości przejęte na własność Miasta G. i została ustalona prawomocną decyzją Starosty Powiatu G. z [...] czerwca 2014 r., nr [...]. Odnośnie drugiej z potrącanych wierzytelności, przysługującej Miastu G. w stosunku do skarżących organ wskazał, że wynika ona z opłaty wyrównawczej z tytułu scalenia i podziału nieruchomości, która ustalona została uchwałą Rady Miasta G. nr [...] z [...] marca 2009 r. Opłata ta ustalana jest zgodnie z art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej jako ugn). Z przepisu tego wynika, że w zamian za nieruchomości objęte scaleniem i podziałem każdy z dotychczasowych właścicieli lub użytkowników wieczystych otrzymuje odpowiednio na własność lub w użytkowanie wieczyste nieruchomości składające się z takiej liczby działek gruntu wydzielonych w wyniku scalenia i podziału, których łączna powierzchnia jest równa powierzchni dotychczasowej jego nieruchomości, pomniejszonej o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowe drogi lub poszerzenie dróg istniejących. Jeżeli nie ma możliwości przydzielenia powierzchni w pełni równoważnej, za różnicę powierzchni dokonuje się odpowiednich dopłat w gotówce. Mając na uwadze, że skarżący jako ekwiwalent swoich nieruchomości otrzymali nieruchomość o powierzchni większej o 0,1008 ha, uzasadniało to obciążenie ich opłatą wyrównawczą w kwocie 40 174 złote. W ocenie organu skarżący w żaden sposób nie wykazali, aby stwierdzona została sprzeczność z prawem ww. uchwały w zakresie ustalenia opłaty wyrównawczej. W dalszej kolejności kolegium podniosło, że zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy o finansach publicznych potrąceniu mogą podlegać zobowiązania o których mowa w art. 60 tej ustawy, tj. zobowiązania z tytułu niepodatkowych należności pieniężnych o charakterze publicznoprawnym, w szczególności: 1. kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie; 2. należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego; 3. wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych; 4. wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych; 5. wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych; 6. należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności; 6a. należności z tytułu grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego w postępowaniu w sprawach o wykroczenia oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia skarbowe; 7. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw; 8. pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych katalog przewidziany w tym przepisie nie ma charakteru zamkniętego, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności". Tym samym możliwe do potrącenia wierzytelności nie muszą zawierać się ściśle w katalogu wymienionym w art. 60 pkt 1-8 ustawy o finansach publicznych. Organ uznał, że opłata wyrównawcza za nieruchomości przyznane w wyniku scalenia spełnia wymogi uznania jej za niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, z uwagi na wyłącznie administracyjny sposób ustalania tej opłaty oraz brak zaliczenia jej do kategorii podatków lub opłat, co oznacza, że dopuszczalne było dokonanie potrącenia opłaty wyrównawczej z wierzytelności przysługującej skarżącym wobec Miasta G. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podniesiono zarzuty naruszenia: 1. art. 124 § 2 kpa poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu postanowienia przesłanek którymi kierował się organ w zakresie ustalenia, że wierzytelność Burmistrza Miasta G. wobec skarżących jest bezsporna oraz że wynosi ona 79 699,71 złotych; 2. art. 105 § 2 ugn w zw. z art. 106 ust. 1 ugn poprzez dokonanie ustalenia istnienia wierzytelności z tytułu dopłaty scaleniowej w sytuacji, gdy o dopłacie takiej orzeka starosta i nie jest możliwe ustalenie jej w uchwale; 3. art. 63 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z art. 62 ust. 3 i 6 ustawy o finansach publicznych, poprzez uznanie, że dopłata wskazana w uchwale może zostać potrącona. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Burmistrza Miasta G. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest w przeważającej części zasadna. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej jako ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 105 ust. 2 ugn jeżeli w przypadku podziału i scalenia nieruchomości nie ma możliwości przydzielenia dotychczasowym właścicielom lub użytkownikom nieruchomości w pełni równoważnej, za różnicę powierzchni dokonuje się odpowiednich dopłat w gotówce. Stosownie zaś do treści art. 106 ust. 1 ugn, dopłatę o której mowa w art. 105 ust. 2 zdanie drugie ugn ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 112 ust. 4 ugn w zw. z art. 118a ust. 1 ugn organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, zaś samo wywłaszczenie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Powyższe oznacza, że wysokość dopłaty również ustalana jest przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w drodze decyzji administracyjnej, zaś jej wypłaty dokonuje gmina (zob. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Warszawa 2020 r. – komentarz do art. 106). W niniejszej sprawie nie została wydana decyzja starosty o ustaleniu wysokości dopłaty - w tym przedmiocie zapadła uchwała Rady Miasta G. Mając na uwadze treść art. 106 ust. 1 zdanie drugie ugn należy stwierdzić, że kwestia ustalenia wysokości dopłaty zastrzeżona jest dla starosty, który wydaje w tym przedmiocie decyzję i tym samym nie ma możliwości ustalenia wysokości dopłaty w drodze uchwały rady miasta. Wskazane okoliczności prowadzą do wniosku, że organ naruszył art. 106 ust. 1 ugn w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy o finansach publicznych zobowiązania o których mowa w tym przepisie podlegają na wniosek zobowiązanego potrąceniu z wzajemnej, bezspornej i wymagalnej wierzytelności wobec Skarbu Państwa. Bezsporność wierzytelności występuje wówczas, gdy żadna ze stron nie kwestionuje nie tylko istnienia wierzytelności ale także jej wielkości i terminu płatności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 256/06), oraz, co oczywiste wierzytelność ta jest wymagalna. W wypadku należności wynikających z decyzji administracyjnych to właśnie decyzja kreująca to zobowiązanie musi być ostateczna. Przebieg postępowania w niniejszej sprawie oraz treść skargi wskazuje na to, że skarżący kwestionują istnienie po ich stronie tego zobowiązania wobec Miasta G., co wyklucza przyjęcie aby wierzytelność ta była bezsporna i zarazem wyklucza możliwość dokonania potrącenia. Wierzytelność ta nie wynika także z decyzji administracyjnej, która powinna być w tej sprawie wydana przez starostę i która stwierdzałaby obowiązek uiszczenia dopłaty. Fakt, że ustawodawca w art. 104 ugn dał radom gminy uprawnienie do podejmowania uchwał o scalaniu i podziale nieruchomości nie oznacza, że tego rodzaju uchwała może zastępować starostę w podejmowaniu decyzji o wysokości dopłat. Nawet pobieżna lektura art. 104 ust. 3 ugn wskazuje, że uchwała nie stanowi podstawy do ustalenia wymagalnego zobowiązania podmiotów scalenia czy podziału nieruchomości. Takiego rodzaju kompetencje przyznano radzie gminy ale w odniesieniu do opłat adiacenckich (art. 104 ust. 2 pkt 7 ugn.). Okoliczność ta prowadzi do wniosku, że organ naruszył także art. 62 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 63 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z art. 62 ust. 3 i 6 ustawy o finansach publicznych. W doktrynie oraz orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że wyliczenie niepodatkowych należności budżetowych zawarte w art. 60 ww. ustawy ma jedynie charakter przykładowy i nie stanowi katalogu zamkniętego (Z. Ofiarski [red.], Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. Komentarz do art. 60, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2238/17). Fakt, że dopłata przewidziana w art. 105 ust. 2 ugn nie została wymieniona w art. 60 ustawy o finansach publicznych nie może przesądzać o tym, że wierzytelność ta nie podlega potrąceniu na podstawie art. 63 ust. 1 w zw. z art. 62 ust. 1 tej ustawy. Sąd podziela stanowisko organu w zakresie charakteru niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe stanowisko Sądu i dokonaną wykładnię art. 105 ust. 2 i art. 106 ust. 1 ugn a także art. 62 ust. 1 i art. 63 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 135 ppsa orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach w pkt 2 sentencji Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2016 poz. 1800). Na koszty składa się wpis od skargi w kwocie 100 złotych, 480 złotych zasądzone tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz 34 złote tytułem uiszczonych opłat skarbowych.