I SA/Wa 1127/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Monika Sawa po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz K. P. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Geodeta Kraju (dalej jako "organ") postanowieniem z [...] marca 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia K. P. (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako "WINGiK") z [...] stycznia 2020 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z [...] maja 2017 r. nr [...]. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta [...] decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...], działając z urzędu, orzekł o zmianie danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencyjnym dla obrębu [...] gmina [...]-[...], polegającej na rozdzieleniu połączonych w dz. nr [...] nieruchomości o odmiennym stanie prawnym. Z dz. nr [...] o pow. [...] ha wydzielono działki: nr [...] o pow. [...] ha (droga we władaniu Zarządu Dróg Powiatu [...]), nr [...] o pow. [...] ha (odpowiadająca części dz. nr [...] - własność skarżącego), nr [...] o pow. [...] ha (odpowiadająca części dz. nr [...] - własność skarżącego), nr [...] o pow. [...] ha (odpowiadająca części dz. nr [...] - własność skarżącego), na podstawie operatu technicznego Id pracy [...] oraz [...] przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia [...] lutego 2016 r. i dnia [...] października 2016 r. sporządzonego przez geodetę uprawnionego mgr inż. M. R. (up. nr [...]). WINGiK decyzją z [...] maja 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 6 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 822/17 oddalił skargę skarżącego na decyzję z [...] maja 2017 r. Od wyroku tego skarżący wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OSK 3025/18), która nie została dotychczas rozpoznana. Skarżący pismem z [...] września 2019 r., sprecyzowanym w dniu [...] grudnia 2019 r., wystąpił o uchylenie w trybie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", ostatecznej decyzji WINGiK z [...] maja 2017 r. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że domaga się uchylenia decyzji organów obu instancji z uwagi na naruszenie: § 30 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. Nr 263, poz. 1572); § 37-39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) oraz art. 7 i art. 8 § 1 K.p.a. Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie, na okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku, dowodów z opinii biegłych geodetów, z zeznań świadków oraz dokumentów znajdujących się w aktach ww. spraw administracyjnych. WINGiK postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., działając na podstawie art. 61a w zw. z art. 154 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z [...] maja 2017 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że by dokonać zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej lub odmówić jej zmiany lub uchylenia, należy poprzedzić rozstrzygnięcie badaniem istnienia przesłanek, o których mowa w art. 154 K.p.a. Badanie tych przesłanek sprowadza się do oceny, czy w sprawie zachodzi słuszny interes strony lub interes społeczny w zmianie zapisów ewidencji. W sprawie mającej za przedmiot aktualizację ewidencji (czy też usunięcie błędu lub pomyłki, które de facto jest również jej aktualizacją) badanie pod tym względem istnienia słusznego interesu strony lub interesu społecznego jest całkowicie bezprzedmiotowe, skoro wpisy w ewidencji są tylko odzwierciedleniem stanu wynikającego z przedłożonej organowi dokumentacji. Bezprzedmiotowe jest przy tym prowadzenie postępowania w stosunku do decyzji deklaratoryjnej. WINGiK zwrócił również uwagę, że w treści wniosku skarżący nie wykazał okoliczności uzasadniających istnienie interesu społecznego lub jego słusznego interesu w uchyleniu zaskarżonej decyzji, a jedynie sformułował merytoryczne zarzuty, dotyczące naruszenia przez tę decyzję przywołanych przepisów prawa. Nie bez znaczenia jest również fakt, że mimo możliwości uchylenia lub zmiany w trybie art. 154 K.p.a. zarówno decyzji prawidłowej, jak i zawierającej wady, w przedmiotowej sprawie nie została jeszcze zakończona procedura sądowej weryfikacji wadliwości kwestionowanej przez skarżącego decyzji organu odwoławczego. Nie zapadło zatem rozstrzygnięcie, czy decyzja ta pozostanie w obrocie prawnym. Główny Geodeta Kraju postanowieniem z [...] marca 2020 r., po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, utrzymał w mocy postanowienie WINGiK z [...] stycznia 2020 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że na podstawie art. 154 K.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. W niniejszej sprawie decyzja WINGiK z [...] maja 2017 r., której wzruszenia w trybie art. 154 § 1 K.p.a. domaga się skarżący, dotyczyła zmian danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencyjnym, polegającej na rozdzieleniu połączonych w dz. nr [...] nieruchomości o odmiennym stanie prawnym. Decyzja ta jest decyzją związaną, przy wydaniu której przepisy prawa nie pozwalają organowi na swobodne uznanie. Zmiany w ewidencji gruntów i budynków dokonywane są bowiem na podstawie dostępnych dla organu dokumentów i materiałów źródłowych. Organ dokonując wpisu w ewidencji gruntów i budynków nie bada ich poprawności. Ponadto zapisy w ewidencji gruntów i budynków, nie tworzą stanów prawnych i faktycznych, a jedynie je potwierdzają, co oznacza, że nie mają one charakteru konstytutywnego. Zdaniem organu, powyższe dowodzi, że wpisy w ewidencji gruntów i budynków mają charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, gdyż są wtórne do stanu prawnego i faktycznego, co oznacza, że ewidencja gruntów i budynków nie kształtuje stanu prawnego ani faktycznego nieruchomości, a jedynie go ujawnia. Z uwagi na obowiązek utrzymywania tej ewidencji w stanie aktualności organ powinien wprowadzać do niej zmiany w oparciu o odpowiednie dokumenty, które są dla niego dostępne w momencie wprowadzania tych zmian i zgodnie z tymi dokumentami. Skoro zatem w postępowaniu w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków organ nie dysponuje "luzem decyzyjnym", ani nie orzeka według uznania administracyjnego, a zmiany danych ewidencyjnych nie mogą być dokonywane przy uwzględnieniu słusznego interesu strony lub interesu społecznego, to należało uznać, że w stosunku do decyzji z [...] maja 2017 r., będącej tzw. decyzją związaną, nie ma zastosowania tryb postępowania przewidziany w art. 154 § 1 K.p.a. Wskazana okoliczność stanowi przedmiotową przeszkodę do wszczęcia wnioskowanego postępowania, co wypełnia przesłankę z art. 61a § 1 K.p.a. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie, zarzucając organowi naruszenie: - art. 11 in principio K.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy; - art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i rozstrzygnięcie zaistniałych wątpliwości na niekorzyść skarżącego; - art. 154 § 1 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i niezastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie spełnione są wszystkie przesłanki do jego zastosowania i orzeczenie zgodnie z wnioskiem skarżącego; - § 30 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, poprzez bezkrytyczne przyjęcie operatu technicznego Id pracy [...], mimo że został on sporządzony z pominięciem odtworzenia zniszczonego geodezyjnego punktu osnowy oraz bez korzystania z oryginału szkicu terenowego pomiarów wykonanego w 1990 r. (szkic nr [...]); - § 37-39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wskutek braku zakwestionowania pomiarów geodezyjnych przeprowadzonych bez odtworzenia punktu osnowy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w toku postępowania administracyjnego skarżący konsekwentnie kwestionował przebieg granic oraz powierzchnię nowo powstałych działek (w jego ocenie pomiary geodezyjne przeprowadzone w 2016 r. zostały wykonane nieprawidłowo), jak też protokoły z przyjęcia granic nieruchomości z 1994 r. Organy nie uwzględniły jednak zarzutów skarżącego, jak też przywoływanych przez niego dokumentów dotyczących granic przedmiotowej nieruchomości. W tej sytuacji WINGiK powinien był przeprowadzić, w trybie art. 154 K.p.a., kontrolę wydanej decyzji ostatecznej, albowiem za jej uchyleniem przemawia interes społeczny oraz słuszny interes strony. Zdaniem skarżącego, błędne jest stanowisko organu, że nie wykazał on istnienia słusznego interesu. Przepisy prawa statuujące kwestie związane z odmową wszczęcia postępowania powinny być wykładane ściśle i z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych. Organy administracji publicznej nie mogą obarczać jednostki skutkami popełnionych przez siebie błędów, np. w procesie ustalania stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji wątpliwości w zakresie wykładni przepisów rozstrzygnęły na niekorzyść skarżącego, czym naruszyły art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. Zdaniem skarżącego, prawidłowa kontrola dotychczasowego postępowania administracyjnego dokonana przez WINGiK, w świetle art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz powołanych powyżej przepisów prawa materialnego, winna skutkować uchyleniem przez Głównego Geodetę Kraju zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie zauważyć należy, że art. 61a § 1 K.p.a., obowiązujący od 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18). W uzasadnieniu tej nowelizacji wskazano, że celem regulacji polegającej na dodaniu art. 61a jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy, co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Nowelizacja ta pozwala zatem na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony, co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, tj. wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn, uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Jeżeli chodzi o przesłankę "zaistnienia innych uzasadnionych przyczyn" trzeba wskazać, że przyczyny te nie zostały przez ustawodawcę skonkretyzowane. Jednakże mając na uwadze to, że przepis ten wprowadza instytucję badania dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego i dotyczy też niektórych postępowań nadzwyczajnych trzeba przyjąć, że na podstawie tego przepisu organ administracji na wstępnym etapie sprawy został zobligowany do zakończenia tych postępowań, które z oczywistych względów nie powinny być prowadzone w pełnym zakresie, bo byłoby to sprzeczne, np. z zasadą ekonomiki postępowania (art. 12 K.p.a.), czy też wprowadzało na dłuższy czas stan niepewności prawnej u osób, które z decyzji ostatecznych wywodzą korzystne dla siebie skutki prawne. Jeżeli chodzi o tryb postępowania nadzwyczajnego, uregulowanego w art. 154 K.p.a., takie oczywiste przyczyny odmowy wszczęcia tego postępowania muszą mieć charakter uprzedni i w praktyce dotyczą m.in. takich sytuacji jak to, że wniosek o wszczęcie postępowania dotyczy: 1) sprawy, w której nie została wydana żadna decyzja administracyjna, 2) decyzji nieostatecznej lub wycofanej z obrotu prawnego, 3) aktu, co do którego przepis prawa wyłącza możliwość zastosowania tego trybu weryfikacji, 4) tożsamej sprawy już toczącej się przez organem lub już przez organ rozstrzygniętej. Z powyższego wynika, że organ właściwy w sprawie, w przypadku odmowy wszczęcia postępowania, nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty. W postępowaniu wstępnym prowadzonym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie prowadzi pełnego postępowania wyjaśniającego celem oceny istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a w wydanym postanowieniu nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że wskazywane w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z [...] stycznia 2020 r. powody odmowy wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego, nie dawały podstaw do zastosowania art. 61a K.p.a. Zdaniem Sądu, argumenty podawane przez organy w uzasadnieniach wydanych w niniejszej sprawie postanowień, przemawiające za odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 154 K.p.a., takie jak: 1) charakter kwestionowanych w tym trybie decyzji wydanych w sprawie (decyzje związane), 2) brak wykazania przez wnioskodawcę istnienia interesu społecznego bądź jego słusznego interesu w uchyleniu decyzji, 3) niezakończone postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie oceny legalności decyzji kwestionowanej przez wnioskodawcę - nie mogły stanowić przeszkody tamującej samo wszczęcie postępowania na skutek podania skarżącego z [...] września 2019 r., doprecyzowanego w dniu [...] grudnia 2019 r. W ocenie Sądu, poruszone wyżej zagadnienia winny być rozważone przez WINGiK w toku postępowania nadzwyczajnego prowadzonego na podstawie art. 154 K.p.a. To, czy kwestionowane w zakresie podanym we wniosku decyzje z [...] maja 2017 r. i z [...] marca 2017 r., z uwagi na ich charakter, nadają się do weryfikacji w nadzwyczajnym trybie uchylenia decyzji, to jaki wpływ na możliwość rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej w trybie art. 154 K.p.a. ma zawisła wcześniej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sprawa o sygn. akt I OSK 3025/18, czy też to, jakie argumenty powołuje wnioskodawca na uzasadnienie swego wniosku i czy dotyczą one słusznego interesu strony lub interesu społecznego, organ musi ocenić przed wydaniem decyzji kończącej sprawę. Poruszone wyżej kwestie mogą mieć bowiem wpływ na merytoryczny wynik sprawy prowadzonej w trybie nadzwyczajnym. Zdaniem Sądu, zwłaszcza poruszona przez WINGiK w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia kwestia toczącej się sprawy o sygn. akt I OSK 3025/18 mogła być rozważana, ale w aspekcie ewentualnego zawieszenia postępowania nadzwyczajnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. w zakresie wystąpienia tzw. zagadnienia wstępnego. Biorąc pod uwagę wyrażoną w art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", zasadę niedublowania postępowań mających na celu weryfikację kwestionowanej decyzji (obligatoryjne zawieszenie postępowania sądowego wszczętego po wszczęciu administracyjnego postępowania nadzwyczajnego) należałoby rozważyć sytuację odwrotną, także w aspekcie zawieszenia postępowania nadzwyczajnego. Prawomocne rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny tzw. zagadnienia wstępnego (tj. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 822/17) może bowiem polegać na tym, że kontrolowana przez sąd decyzja (decyzje) zostanie uchylona (wycofana z obrotu prawnego), co niewątpliwie rzutuje na sposób rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej w trybie art. 154 K.p.a. Dla sprawy o uchylenie decyzji znaczenie ma bowiem to, czy istnieje w obrocie prawnym przedmiot kontroli (kwestionowana decyzja) i to, jakimi wadami kwestionowana decyzja jest obciążona, skoro ten tryb weryfikacji odnosi się do decyzji niewadliwych lub też obciążonych wadami niekwalifikowanymi. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że postanowienie WINGiK z [...] stycznia 2020 r. wydane zostało z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei Główny Geodeta Kraju utrzymując powyższe postanowienie w mocy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy wezmą pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną i rozpoznają wniosek skarżącego złożony w trybie art. 154 K.p.a. Organy ustalą również, czy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 822/17, a w konsekwencji, czy decyzja WINGiK z [...] maja 2017 r. nadal pozostaje w obrocie prawnym. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie [...] zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a., które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.