I SA/Wa 1130/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie przez powiat części zabudowanej nieruchomości 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Rady Powiatu [...] na rzecz skarżącego M. S. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. S. wniósł skargę na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie przez powiat części zabudowanej nieruchomości położonej w B. przy ul.[...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. W skardze wskazał, że na przedmiotowej działce znajduje się budynek, w którym on i inne osoby zamieszkują jako najemcy poszczególnych lokali od ponad 20 lat, płacąc czynsz. Ponadto podniósł, że jego zdaniem podjęta uchwała narusza przepis art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Podkreślił, że jako najemca lokalu mieszkalnego na czas nieokreślony, nie został poinformowany o podjęciu uchwały, co narusza art. 34 ust. 4 ugn. Ponadto skarżący podniósł, że w 2005 r. złożył wniosek o wykup zajmowanego lokalu, jednak otrzymał odpowiedź, że nieruchomość ta nie jest na sprzedaż. Wniosek ten ponowił w 2009 r. Przed wniesieniem skargi wezwał Radę Powiatu[...], pismem z dnia 8 grudnia 2009 r., do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę, Rada Powiatu [...] wniosła o jej oddalenie podnosząc, że lokal, w którym zamieszkuje skarżący, nie stanowi odrębnej nieruchomości w rozumieniu art. 46 Kodeksu cywilnego, a tylko takie lokale mogą być przedmiotem sprzedaży. Zdaniem organu, skarżącemu nie przysługuje prawo pierwszeństwa w nabyciu pomieszczeń. Wyrokiem z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 142/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uzasadniając, że skarżący nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, gdyż podjęta uchwała nie miała żadnego wpływu na jego interes prawny lub uprawnienia. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 3 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 351/11, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli okazałoby się, że skarżący jest najemcą lokalu znajdującego się w budynku wielolokalowym, usytuowanym na części nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą, to niezawiadomienie go przez Radę Powiatu [...] o zamiarze zbycia tej nieruchomości, której dotyczy zaskarżona uchwała, stanowiłoby rażące naruszenie prawa, gdyż w konsekwencji uniemożliwiłoby mu skorzystanie z prawa pierwszeństwa. Ponownie rozpatrując sprawę niniejszą, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1227/11, oddalił skargę, uznając, że działka nr [...] nie jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, a skarżący nie jest najemcą lokalu w budynku wielolokalowym wzniesionym na nieruchomości objętej zaskarżona uchwałą, ani też garażu związanego z takim lokalem lub stanowiącego odrębny lokal. Sąd uznał, że niezawiadomienie skarżącego przez Radę Powiatu [...] o zamiarze zbycia nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym[...], nie naruszyło dyspozycji przepisu art. 34 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 27/12, zaskarżony wyrok uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania uznając, że Sąd I instancji nieprawidłowo wykonał funkcję kontrolną w zakresie oceny naruszenia interesu prawnego strony skarżącej zaskarżoną uchwałą. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wadliwe są ustalenia Sądu I instancji, iż działka nr[...], której dotyczy zaskarżona uchwała, nie jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, a skarżący nie jest najemną lokalu w budynku wielolokalowym. W ocenie Sądu nie można pojęcia budynku wielolokalowego, zawartego w art. 34 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odnosić do definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawartego w art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i a contrario do tej normy przyjmować, że domem takim jest budynek, w którym wydzielono więcej niż dwa lokale mieszkalne. Nie można tez przyjmować, iż budynek wielolokalowy to wyłącznie taki, w którym lokale mieszkalne zostały wydzielone prawnie, a dowodem tego jest istnienie decyzji starosty o wydzieleniu w danym budynku – w oparciu o projekt wydzielenia lokali – samodzielnych lokali mieszkaniowych. O tym zaś, czy mamy do czynienia z budynkiem wielolokalowym, nie decyduje wyodrębnienie prawne do sprzedaży w nim lokali, czy tez wypis z rejestru gruntów oraz wypis z kartoteki budynków, lecz to, czy dany lokal jest przedmiotem szeroko rozumianego obrotu cywilnego, w tym stosunku zobowiązaniowego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przepis art. 34 ust 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami odniesiono do najemców, których lokale są położone w budynkach wykorzystywanych na inne cele niż mieszkaniowe. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera zaś definicji legalnej pojęcia "lokalu". Definicja lokalu zawarta jest w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, zgodnie z którym lokalem samodzielnym (zarówno o charakterze mieszkalnym, jak i wykorzystywanym zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne) jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżący zamieszkuje taki lokal w budynku internatu, który znajduje się na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr[...], a więc działka nr [...]stanowi część zabudowanej nieruchomości, której dotyczy zaskarżona uchwała i zlokalizowany tam jest budynek internatu, w którym znajdują się pomieszczenia zajmowane przez skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w związku z powyższym, że skarżący, będący najemcą lokalu, w którym zamieszkuje, legitymując się umową jego najmu na czas nieoznaczony, w przypadku przeznaczenia takiej nieruchomość do sprzedaży, posiada interes prawny o jakim mowa w art. 87 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, do skutecznego zaskarżenia uchwały. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał Wojewódzki Sąd Administracyjny, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, która będzie dotyczyła rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, co następuje: W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając w warunkach zakreślonych dyspozycją art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270 ze zm.), który stanowi o związaniu wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Na wstępie podkreślić należy, że realizując wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 10 maja 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wezwał organ do wskazania, czy poza skarżącym pozostali najemcy pomieszczeń w budynku [...] posiadają umowy zawarte na czas oznaczony czy też nieoznaczony oraz nadesłania wszystkich umów najmu pomieszczeń znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości . W odpowiedzi na powyższe, Rada Powiatu [...], pismem z dnia 26 lipca 2012 r. poinformowała, że aktualnie w budynku [...], poza skarżącym, pozostaje lokator, który nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Pozostali najemcy wyprowadzili się w 2011 r. i 2012 r. Organ poinformował jednocześnie, że nie posiada umów najmu z innymi najemcami, bowiem zawierane były one przez inny podmiot i nie zostały Powiatowi przekazane. Do pisma zostały załączone umowy najmu - jedna zawarta na czas nieoznaczony (z A. M.) i jedna na czas oznaczony oraz protokoły przekazania zajmowanych lokali Powiatowi [...] Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...]w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie przez powiat części zabudowanej nieruchomości położonej w B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr[...], należy podkreślić, że prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza innych kryteriów oceny, poza zgodnością z przepisami prawa podjętej uchwały lub aktu, o których mowa w art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na taką uchwałę lub akt stwierdza ich nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszania prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń, przykładowo – w razie podjęcia uchwały przez niewłaściwy organ, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał, etc. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie kwestionowana uchwała narusza art. 34 ust. 4 i 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 34 ust. 1 tej ustawy, w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym, pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżenia art. 216a, przysługuje m. in. osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został związany na czas nieoznaczony. Jak wynika z dołączonych do akt umów najmu, w budynku [...]w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały byli oprócz skarżącego najemcy legitymujący się takimi umowami, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu ich lokali. W art. 34 ust. 4 tej ustawy ustawodawca wyraźnie wskazuje, jakie są obowiązki organów w wypadku zamiaru zbycia takiej nieruchomości: należy zawiadomić na piśmie osoby, o których mowa wcześniej o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu, przy czym termin nie może być krótszy niż 21 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Osoby, o których mowa w ust. 1 i 6, korzystają z pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, jeżeli złożą oświadczenie, że wyrażają zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie. W ustępie 7 tego samego artykułu ustawodawca kategorycznie stwierdził, że zbycie nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym na rzecz innych osób, niż wymienione w ust.1 pkt 1 i 2, nie może nastąpić z pominięciem pierwszeństwa w nabyciu lokali mieszkalnych przysługującego najemcom tych lokali. Reasumując, przeznaczenie przez Powiat [...] nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym, w którym występuje najem lokali na czas nieoznaczony, bez wyczerpania procedury określonej w art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi rażące naruszenia prawa. Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że skarżący dysponuje zawartą na czas nieoznaczony umową najmu lokalu mieszkalnego, znajdującego się w budynku wielkolokalowym, usytuowanym na nieruchomości będącej przedmiotem zaskarżonej uchwały z dnia [...] września 1997 r. zawartej na czas nieoznaczony Kwestia powyższa nie jest przez strony kwestionowana. Natomiast, podnoszona przez organ kwestia ważności tej umowy może być przedmiotem postępowania cywilnego , a nie administracyjnego. Należy dodać, że Sąd w składzie orzekającym jest związany wykładnią, której dokonał w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 3 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 351/11 stwierdził, że "jeżeli jednak okazałoby się, że skarżący kasacyjnie jest najemcą lokalu, znajdującego się w budynku wielolokalowym, usytuowanym na części nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą, to niezawiadomienie go przez Radę Powiatu [...]o zamiarze zbycia tej nieruchomości, której dotyczy zaskarżona uchwała, stanowiłoby rażące naruszenie prawa, gdyż w konsekwencji uniemożliwiłoby mu skorzystanie z prawa pierwszeństwa. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny, zawarte ww. wyroku jak i w wyroku z dnia 10 maja 2012 r. o sygn. akt I OSK 27/12, w którym Sąd przesądził kwestię legitymacji skargowej skarżącego, należy przyjąć, że uchwała Rady Powiatu [...] z dnia [...] września 2009 r. nr[...], w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie przez Powiat części zabudowanej nieruchomości położonej w B. przy ul. [...]oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr[...], obręb[...], została wydana z pogwałceniem trybu określonego w art. 34 ust. 4 w zw. z art. 34 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem skarżący nie został poinformowany o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia. W warunkach rozpoznawanej sprawy naruszenie tego trybu jest rażącym naruszeniem prawa, ponieważ może mieć wpływ na wynik sprawy, tj uniemożliwienie skarżącemu skorzystania z przysługującego mu uprawnienia nabycia zajmowanego lokalu mieszkalnego. Dodać należy, że na mocy przepisu szczególnego, jakim jest art. 82 ustawy o samorządzie powiatowym, sąd administracyjny jest władny orzec jedynie o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem, jeżeli upłynął rok od jej podjęcia – co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, a jednocześnie istnieją przesłanki stwierdzenia jej nieważności. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, orzekł jak w sentencji orzekając o niewykonalności uchwały na podstawie art. 152 p.p.s.a. a o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.