I SA/Wa 1135/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2019 r. sprawy ze skargi B.P., M.P., R.P. i M.P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1971 r. nr [...] orzekającej o odszkodowaniu za część gruntu oraz znajdujących się na niej zabudowań i roślinności położonych w W. przy ul. [...], ozn. jako "[...]" . Decyzja Ministra I Inwestycji i Rozwoju wydana została w następującym stanie sprawy. Nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...]" rej. hip. [...], stanowiąca własność E. P., objęta została działaniem dekretu z dnia 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Decyzją z dnia [...] stycznia 1971 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) ustaliło odszkodowanie za część gruntu oraz znajdujących się na niej zabudowań budowlanych i roślinności położonych na nieruchomości w W. przy ul. [...] "[...]" - nr rej hip. [...] w kwocie [...] zł i przyznało je E. P. Jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania wskazano Dyrekcję Rozbudowy Urządzeń Komunalnych i Socjalnych w [...]. Wnioskiem z dnia 10 czerwca 2014 r. B. P. (będący jednym z następców prawnych E. P.) wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej z [...] stycznia 1971 r., zarzucając jej, że wbrew obowiązującym wówczas przepisom wydana została bez przeprowadzenia rozprawy, a w konsekwencji braku możliwości wysłuchania na niej opinii biegłych. W następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzja z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1971 r. nr [...] oceniając, że przy jej wydawaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani nie była ona obarczona żądną inną wadą opisaną w 156 § 1 k.p.a. Od decyzji tej B. P., M. P., R .P. oraz M. P. wnieśli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując stanowisko Ministra. Po rozpatrzeniu tego wniosku, Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1971 r. podzielając jego argumentację, co do braku zaistnienie w sprawie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej. Odwołują się do poglądów wyrażanych w orzecznictwie Minister podkreślał, iż nie można przyjąć, że sama nieobecność biegłych na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość odszkodowania, stanowi rażące naruszenie prawa, w rumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Za rażące można by było bowiem uznać ustalenie odszkodowania w sposób dowolny czyli bez jakiejkolwiek opinii szacunkowej, jakiegokolwiek biegłego i bez podstawy prawnej, co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca. Podkreślał jednocześnie, fakt braku zgłoszenie przez stronę w toku postępowania odszkodowawczego zastrzeżeń czy uwag do wysokości odszkodowania oraz brak zaskarżenia kwestionowanej decyzji. W tej sytuacji zarzuty następców prawnych właściciela przeddekretowego, że ówcześnie ustalone odszkodowanie dokonane zostało w sposób sprzeczny z ustawą, Minister uznawał za bezzasadne. Wywodził jednocześnie, że rażąco narusza prawo decyzja, w której odszkodowanie zostało ustalone w sposób dowolny, bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Takiej sytuacji w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono. Działania organu nie prowadziły do nieprawidłowego przyznania odszkodowania lub nieprawidłowego ustalenia jego wysokości i były usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Nie stwierdzono zatem, aby decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1971 r. przyznająca odszkodowanie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzono również, że nie jest dotknięta inną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa, na podstawie których organ nadzoru stwierdza nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej. Na powyższą decyzję B. P., M. P, R. P. oraz M. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając jej naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art, 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kwestionowanego rozstrzygnięcia) polegającej na uznaniu, że odszkodowanie zostało ustalone w tej sprawie prawidłowo, w sytuacji, gdy w trakcie postępowania o ustalenie odszkodowania nie została w ogóle przeprowadza rozprawa oraz, podczas gdy z treści powołanego art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wynika, że odszkodowanie za przejęty grunt powinno zostać ustalane na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, przy czym opinia ta powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie, a zatem biorąc pod uwagę, że w postępowaniu uwieńczonym decyzją PRN [...] z dnia [...] stycznia 1971 r., w której w ogóle nie przeprowadzono rozprawy to organ II-ej Instancji był zobligowany do zakwalifikowania tego uchybienie w kategoriach rażącego naruszenia prawa, i w konsekwencji stwierdzić nieważność decyzji PRN [...] z dnia [...] stycznia 1971 r. ; 2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ wywłaszczeniowy mimo braku zastosowania się do powszechnie obowiązujących - w dacie wydawania decyzji o odszkodowaniu - przepisów ustawowych nie narusza prawa w takim stopniu, który uzasadniałby stwierdzenie nieważności decyzji, podczas gdy jest to wyraz rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, konsekwencją czego winno być zastosowanie skutków ujętych w treści przepisu art. 156 k.p.a. poprzez wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu prawnego; 3) przepisów prawa procesowego, które miały wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niewyjaśnienie dostatecznie stanu faktycznego, w sytuacji gdy organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego wydać decyzję. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnosili o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja jak również utrzymana przez nią w mocy decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. nie naruszają prawa. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek złożenia, w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wniosku z dnia 6 maja 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1971 r. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość oraz naniesienia na niej się znajdujące. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156 - 158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy zostałam ona wydana z wadami, o których mówi art. 156 § 1 k.p.a. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji, a więc decyzja, której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania. Należy podkreślić, że nie można stosować obecnie obowiązujących zasad przy dokonywaniu wykładni przepisów, których wykonywanie następowało w innym systemie prawnym. Prawidłowość decyzji administracyjnych ocenia się, stosując przepisy i ich wykładnię obowiązującą w dacie wydania ocenianej decyzji, a nie dokonując aktualnej interpretacji tych przepisów. Wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi wyłom w ustanowionej w art. 16 k.p.a. generalnej zasadzie trwałości decyzji administracyjnych. Z tego też względu, aby mogło dojść do przełamania tej zasady, wady prawne decyzji muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Decyzja ta, jak trafnie podniosły organy nadzoru, korzysta bowiem z domniemania legalności, będącego konsekwencją ww. zasady. Zasada ta zaś ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych. Podstawę materialnoprawną kontrolowanej w nadzorze decyzji stanowiły przepisy art. 7, 8, 12, 13, 53, 55 i 58 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Zatem istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego czy przy ustalaniu odszkodowania doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r., będących podstawą wydania decyzji z dnia [...] stycznia 1971 roku. Z uwagi na upływ czasu jaki upłynął od wydania przez Prezydium Rady Narodowej [...] decyzji o ustaleniu odszkodowania zachował się następujący materiał archiwalny dotyczący postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją tj. elaborat szacunkowy działki budowlanej sporządzony przez rzeczoznawcę budownictwa Prezydium Rady Narodowej W. S. ze stycznia 1971 r., operat przeceny wartości drzew i krzewów owocowych oraz jagodowych sporządzony przez biegłego Prezydium Rady Narodowej M. B. z [...] listopada 1970 r., operat szacunkowy drzew leśnych sporządzony przez rzeczoznawcę Prezydium Rady Narodowej Z. S. z dnia [...] lipca 1969 r. , operat szacunkowy ogrodzenia sporządzony przez biegłego Prezydium Rady Narodowej K. S. z dnia [...] lipca 1969 r. oraz kwestionowana decyzja. Zdaniem sądu organ nadzoru prawidłowo dokonał oceny legalności decyzji z dnia [...] stycznia 1971 r., jak też poprzedzającego jej wydanie postępowania, mając na względzie przede wszystkim treść decyzji oraz zastosowaną przy jej wydawaniu podstawę prawną. Stosownie do art. 80 k.p.a. organ oprzeć się powinien w tym względzie na całości materiału dowodowego rozpatrywanego we wzajemnej łączności ze sobą, kierując się wiedzą oraz tzw. doświadczeniem życiowym, przy zastosowaniu reguły logiki prawniczej i wynikającego z nich imperatywu uwzględniania wpływu udowodnienia jednej okoliczności na inne. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ nadzoru obowiązkowi temu sprostał, a swoje stanowisko, jak też przesłanki jakimi się kierował podejmując rozstrzygnięcie przedstawił w sposób spełniający standardy wynikające, z respektowania uregulowanej w art. 11 k.p.a., zasady przekonywania i zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. W złożonej skardze skarżący wskazali przede wszystkim na naruszenie prawa materialnego tj. art. 156 §1 pkt 2 kpa oraz w zw. z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - poprzez przyjęcie, że przy ustaleniu odszkodowania za grunt nieruchomości [...] brak było konieczności przeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz wysłuchania opinii biegłych, a tym samym wadliwie nie stwierdzono rażącego naruszenia przepisów prawnych. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 22 ww. ustawy, w wersji obowiązującej na datę wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym, odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Bezsporne jest, iż w zachowanych archiwalnych aktach własnościowych nieruchomości brak jest protokołu z przeprowadzonej rozprawy. Również z uzasadnienia decyzji z dnia [...] stycznia 1971 r. nie wynika, że organ rozprawę przeprowadził. W ocenie Sądu, na podstawie całokształtu materiału dowodowego w sprawie można jednak z całą pewnością stwierdzić, iż w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, aktywny udział brał właściciel nieruchomości. W aktach archiwalnych znajduje się decyzja odszkodowawcza z [...] stycznia 1971 r. skierowana do E. P. Z akt też nie wynika, żeby ta decyzja była kwestionowana przez stronę w postępowaniu odwoławczym. Biorąc powyższe pod uwagę, sąd uznał, iż podnoszone w skardze uchybienia postępowania w postaci nie przeprowadzenia rozprawy oraz braku udziału biegłych w postępowaniu odszkodowawczym nie mogą być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Z treści decyzji odszkodowawczej wynika, iż odszkodowanie ustalono na podstawie elaboratów szacunkowych biegłych rzeczoznawców. Z powyższego wynika, iż biegli przez sporządzenie opinii uczestniczyli w postępowaniu, a organ wydając decyzję o odszkodowaniu przeprowadził dowód z opinii tych biegłych. Przepis art. 22 ustawy wywłaszczeniowej przewidywał, że " Odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie". Przepis ten zamieszczony został w Rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe", regulującym m. in. tryb postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Rozprawa administracyjna stanowiła zatem element procedury, a wobec tego cytowany przepis art. 22 ( dawniej 21) miał charakter proceduralny. Ponadto przepis art. 53 ustawy wywłaszczeniowej stanowił o odpowiednim stosowaniu jej przepisów dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do odszkodowań za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie przepisów dekretu [...] a nie zaś o stosowaniu tych przepisów wprost. Zatem brak rozprawy administracyjnej czy też nieobecność biegłych na rozprawie odszkodowawczej stanowi naruszenie art. 22 omawianej ustawy, jednakże naruszenie to należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Tylko wówczas gdyby naruszenie to miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania można by uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Stąd też mając na uwadze powyższe ustalenia, brak rozprawy z przesłuchaniem w jej toku biegłych, pomimo iż stanowi naruszenie przepisów ww ustawy wywłaszczeniowej, nie pozbawiło strony możliwości działania w procesie odszkodowawczym, podnoszenia zarzutów dotyczących ustalania wysokości odszkodowania za wywłaszczony grunt, czego efektem było odszkodowanie w pełni zaaprobowane przez właściciela. Należy też mieć na uwadze to, że specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości, pod rządami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polega na tym, że w tym czasie funkcjonowania państwa i prawa w praktyce nie istniał lub miał marginalne znaczenie wolny rynek obrotu nieruchomościami, a szacunki gruntu i znajdujących się na nich budynków, opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Biegły szacując grunt mógł jedynie przemnożyć powierzchnię przez wartość 1 m2 w oparciu o aktualną ówcześnie cenę za grunt orny w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej, co tym samym oznacza, że wyliczenie wartości wywłaszczonej nieruchomości, wedle obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji standardów, było możliwe i prawidłowe także w oparciu o tzw. elaborat wzorcowy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. I SA 1834/00: " Aby ocenić, czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. - nie można pominąć zagadnienia, czy - niezależnie od oczywistych uchybień organu odszkodowawczego - orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu." Na takim też stanowisku, konsekwentnie stoi obecne orzecznictwo sądów administracyjnych w odniesieniu do niespełnienia ustanowionego w art. 22 ustawy wywłaszczeniowej obowiązku wysłuchania na rozprawie opinii biegłych wskazując, że naruszenie to należy rozważyć w kontekście całości okoliczności, obrazujących przebieg postępowania w sprawie. Tylko bowiem wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania uznać można, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 195/09, a także m.in. w wyrokach z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt I OSK 219/11, z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 985/11, z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1519/12 publik. CBOSA). Należy również zwrócić uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK-A z 2015 r., nr 5, poz.62), podniósł, że dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat po wydaniu decyzji, w powiązaniu z nieostrością tej przesłanki, rodzi możliwość zarzucania wywołania takiej wadliwości organom administracyjnym, którym - w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy - niekiedy trudno w istocie postawić zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. W art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest mowa o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, ale w praktyce podczas oceny tej przesłanki, która dokonywana jest w późniejszym momencie, uwzględniany jest dorobek orzeczniczy, który powstał po wydaniu decyzji. W ocenie Trybunału prowadzić to może do destabilizacji zasady zaufania w stosunkach między obywatelem a państwem, która jest niezbędna dla zapewnienia bezpieczeństwa prawnego jednostki. Reasumując, skoro w świetle zachowanych dokumentów nie można jednoznacznie stwierdzić, by postępowanie odszkodowawcze przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a ustalona w nim kwota odszkodowania była zgodna z obowiązującymi w tym względzie przepisami, ustalającymi ceny sztywne za wywłaszczenie, to nie można temu rozstrzygnięciu zarzucić naruszenia prawa, tym bardziej naruszenia go w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto za bezzasadny Sąd uznał zarzut naruszenia przez organy nadzoru art. 7, 77 i 80 k.p.a. W ocenie Sądu, organy zbadały wszechstronnie sprawę i podjęły wszelkie kroki niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zważyć przy tym należy, że także przez stronę nie zostały przedstawione jakiekolwiek dowody pozwalające obalić domniemanie legalności decyzji o ustaleniu odszkodowania. Skoro zatem w sprawie brak jest dowodów pozwalających na stwierdzenie, że w postępowaniu odszkodowawczym doszło do rażącego naruszenia prawa, a z zachowanych akt nie wynika, aby badana decyzja obciążana była inną kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., to organ nadzoru prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania. To zaś, wobec niestwierdzenia istotnych naruszeń procedury administracyjnej w toku prowadzenia postępowania nadzorczego oznacza, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.