I SA/Wa 1140/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2017 r. sprawy ze skargi A. O., A. P., K. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. decyzją z dnia [...] czerwca 1964 r., nr [...] orzekło o przejęciu od spadkobierców E. L. na własność Państwa gruntów o pow. [...] ha, położonych w R. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] sierpnia 1964 r., nr [...]. Z wnioskami o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 1964 r. wystąpili: A. O. , A. P. i G. W., M. S., J. S. i S. S. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] czerwca 1964 r. i z dnia [...] sierpnia 1964 r. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie z dnia [...] sierpnia 2012 r. Decyzje Ministra z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz z dnia [...] lutego 2013 r. zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 592/13. Sąd uznał, że Minister z naruszeniem art. 80 kpa ocenił zebrane w aktach sprawy dowody świadczące o charakterze działki, oznaczonej ówczesnym numerem [...]. Organ nie ocenił charakteru tego gruntu w dacie wydania decyzji z 1964 r., lecz biorąc pod uwagę okres od 1928 r. do 1939. r. Część tej działki zajęta przez budynek wielorodzinny z najemcami "kwaterunkowymi" nie mogła zostać uznana w 1964 r. za nieruchomość rolną. Ponadto wskazanie charakteru pozostałej części tej działki zależy - w ocenie Sądu - od potwierdzenia w materiale dowodowym tez skarżących, że dla celów grzewczych w budynku posadowionym na tej części nieruchomości postawiono piece kaflowe i kuchenki opalane węglem, dlatego inwestor zobowiązany był zapewnić lokatorom pomieszczenia gospodarcze. Odnośnie pozostałej części nieruchomości, Sąd stwierdził, że nie ma dowodów zaprzeczających, że w 1964 r. miała ona charakter rolny. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., w pkt 1, stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] sierpnia 1964 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] czerwca 1964 r., w części orzekającej o przejęciu od spadkobierców E. L. na własność Państwa gruntu oznaczonego jako parcela [...], o pow. [...] ha oraz w pkt 2 odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji PWRN w P. z dnia [...] sierpnia 1964 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji PPRN w O. z dnia [...] czerwca 1964 r., w części orzekającej o przejęciu od spadkobierców E. L., na własność Państwa pozostałych gruntów, tj. gruntów o łącznej powierzchni [...] ha, wchodzących w skład wspomnianego wyżej gospodarstwa. Organ uzasadnił, że na przejętym obszarze cech gospodarstwa rolnego nie posiadał jedynie grunt, oznaczony jako działka nr [...], o pow. [...] ha, na której był usytuowany dom jednorodzinny, zamieszkały przez najemców. Pozostałe zaś grunty stanowiły nieruchomość rolną, która nie była uprawiana przez właścicieli, stanowiąc gospodarstwo opuszczone. Ponadto stwierdził, że decyzja, w części dotyczącej działki nr [...], nie wywołała odwracalnych skutków prawnych. Z wnioskami o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpiły A. O., A. P. i G. W. Podniosły one, że przeniesienie własności działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...] na rzecz osób fizycznych oraz na rzecz Gminy R. stanowi nieodwracalny skutek prawny, który winien skutkować uznaniem, że decyzja o przejęciu (we wskazanej części) została wydana z naruszeniem prawa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. Organ uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie stwierdził, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] czerwca 1964 r. została wydana na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 39 poz. 174 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 39 poz. 198). Dyspozycje zawarte w tych przepisach przewidywały możliwość przejęcia na własność Państwa nieruchomości (gruntowych i budynkowych), w przypadku spełnienia następujących przesłanek: 1) nieruchomości te musiały mieć charakter rolny i tworzyć gospodarstwo rolne; 2) w gospodarstwie tym nie zamieszkiwał właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym 3) gospodarstwo nie było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Jak wynika z akt sprawy na części parceli nr [...], usytułowanej przy ul. [...], znajdował się dom wielorodzinny zamieszkały przez lokatorów. Ta część parceli nie mogła zatem zostać uznana za nieruchomość rolną, a w konsekwencji przejęta na własność Państwa. Realizując wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Minister ustalił, że na pozostałej części parceli nr [...] znajdowały się ogródki przydomowe i budynek gospodarczy (składający się z tzw. boksów gospodarczych oraz pralni) przeznaczone do użytkowania przez lokatorów. Ustalenia te wskazują, że cała parcela nr [...] nie była częścią składową gospodarstwa rolnego i nie wchodziła w skład tego gospodarstwa, tylko funkcjonowała samodzielnie, będąc odrębnie zagospodarowana i wykorzystywana. Decyzje z 1964 r., w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa ww. parceli, obarczone są więc kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie ulega natomiast wątpliwości, że pozostała część przejętych gruntów, oznaczona jako parcele [...], o łącznej pow. [...] ha, miała charakter rolny i mogła zostać objęta hipotezą normy zawartej w art. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. Minister zauważył, że przedmiotowe gospodarstwo w dniu jego przejęcia na własność Państwa stanowiło własność spadkobierców E. L., którzy nie zamieszkiwali w przejmowanym gospodarstwie. Było ono opuszczone, co wynika m.in. z ustaleń zawartych w decyzji z dnia [...] czerwca 1964 r., że "nieruchomość rolna (...) opuszczona została przez E. L. wzgl. przez jego spadkobierców już w roku 1945. Od tamtego czasu nie zajęli się oni zagospodarowaniem gruntów na w/w nieruchomości które odłogowały". Organ uznał zatem, że kontrolowane nadzorczo decyzje z 1964 r. w części dotyczącej przejęcia pozostałych parceli (tj. parceli nr [...]) nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, jak również, aby w sprawie zaistniały inne podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w tej części, określone w pozostałych przepisach art. 156 § 1 kpa. Przechodząc do zbadania, czy w odniesieniu do parceli nr [...] zaszły nieodwracalne skutki prawne organ zauważył, że ta część nieruchomości została podzielona na mniejsze działki o numerach ewidencyjnych [...]. Aktualnie działki [...] stanowią drogi i są własnością Gminy R.. Działka nr [...] została natomiast podzielona na działki [...], które zostały sprzedane umowami cywilno-prawnymi osobom fizycznym, za wyjątkiem działki nr [...]. Własność tej ostatniej została przeniesiona w trybie art. 233 kc. Decyzje wywłaszczeniowe z dnia [...] sierpnia 1964 r. nie wywołały zatem (w części obejmującej parcelę [...]) nieodwracalnych skutków prawnych, ponieważ z treści tych decyzji nie wynika, aby zawierały dyspozycję sprzedaży parceli [...] osobom fizycznym albo przekazania jej Gminie R. Decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego wywołała jedynie skutek przejścia nieruchomości na własność Państwa. Prawo własności, które przysługuje aktualnym właścicielom przejętych gruntów, nie stanowi skutku prawnego badanych decyzji, lecz późniejszych zdarzeń prawnych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły A. O., G. W. i A. P.. Zaskarżyły one powołane orzeczenie, w części utrzymującej w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2016 r. (w punkcie 1). Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 156 § 2 kpa oraz art. 158 § 1 i 2 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Rozwoju Rolnictwa i Wsi z dnia [...] kwietnia 2016 r., w punkcie 1, stwierdzającym nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] sierpnia 1964 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] czerwca 1964 r., w części orzekającej o przejęciu od spadkobierców E. L. , na własność Państwa gruntu oznaczonego jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położonego w R., w sytuacji gdy decyzje te wywołały nieodwracalne skutki prawne, gdyż działka nr [...] została podzielona ,na mniejsze działki o numerach ewidencyjnych [...], których własność została przeniesiona na rzecz Gminy R. oraz na rzecz osób fizycznych, 2. art. 7 kpa i art., 77 kpa, poprzez brak wnikliwego rozważenia, jakie skutki wywołała decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1964 r. oraz decyzja z dna [...] czerwca 1964 r. z punktu widzenia nieodwracalnych skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. W oparciu o podniesione zarzuty wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części. Uzasadniając skargę skarżące wskazały, że wbrew stanowisku Ministra podział parceli nr [...] na mniejsze działki, których własność została przeniesiona na rzecz osób fizycznych oraz Gminy R., wskazuje na to, że nie jest już możliwe przywrócenie następcom prawnym E. L., własności działki nr [...], co oznacza, iż w stosunku do tego obszaru decyzje 1964 r. wywołały nieodwracalne skutki prawne. Odpowiadając na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że złożona skarga nie wnosi nowych okoliczności, które uzasadniłyby zmianę zajętego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2017 r., Sąd pragnie przede wszystkim zauważyć, że została ona wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Ponadto w niniejszej sprawie należało wziąć pod uwagę stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 592/13. Stosownie bowiem do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., póz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak wynika z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi w niniejszej sprawie, kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] czerwca 1964 r., utrzymana w mocy decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] sierpnia 1964 r., została wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającą tę ustawę (Dz. U. Nr 32, poz. 161). Art. 2 ust. 1 miał następujące brzmienie: Gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne." Stosownie zaś do § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1961 r. Nr 39, poz. 198), który również został powołany w podstawie prawnej kontrolowanego w nadzorze rozstrzygnięcia, za gospodarstwo rolne opuszczone uważało się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Treść powoływanych przepisów wskazuje, że warunkiem przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa było łączne spełnienie dwóch przesłanek: opuszczenie gospodarstwa przez właściciela (w tym małżonka, rodziców i dzieci) oraz zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w większej części. Dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy kluczowe znaczenie ma zatem ocena czy zostały spełnione wskazane wyżej przesłanki ustawowe, uprawniające Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. do przejęcia w całości przedmiotowego gospodarstwa. Powołana ustawa z 13 lipca 1957 r. nie zawierała definicji ustawowej gospodarstwa rolnego, zaś w Kodeksie cywilnym definicja gospodarstwa rolnego została przyjęta dopiero w 1990 r. (art. 55(3) Kodeksu cywilnego). W konsekwencji, dla ustalenia pojęcia opuszczonego gospodarstwa rolnego należało stosować przepisy ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. W § 6 ust. 1 wyraźnie wskazano, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o gospodarstwie rolnym, rozumie się przez to również działkę pracowniczą, rzemieślniczą itp. Z akt administracyjnych w sposób bezsporny wynika, że część przejętego gospodarstwa rolnego, oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha zabudowana była domem mieszkalnym wielorodzinnym, zamieszkanym przez najemców. Działka nr [...] przejęta na podstawie ww. przepisów nie stanowiła więc gospodarstwa rolnego. W tej sytuacji Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, iż w dacie wydania kwestionowanej decyzji z [...] czerwca 1964 r. brak było podstaw do przejęcia tej działki jako części gospodarstwa opuszczonego. Odnośnie tej części przejętego gospodarstwa rolnego doszło zatem do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co oznacza, iż stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji co do części gruntów o pow. [...] ha ( parcela [...]) jest prawidłowe. Za niezasadny należy również uznać podniesiony w skardze zarzut, że w sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne ( art. 156 § 2 kpa). Nieodwracalność skutków prawnych skarżący wiąże z faktem podziału działki nr [...] na mniejsze działki, których własność następnie została przeniesiona na rzecz Gminy R. i osób fizycznych. Zastosowanie ograniczenia stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej ciężką kwalifikowaną wadą materialnoprawną- rażącym naruszeniem przepisów prawa- jest uzależnione od stwierdzenia bezpośredniego związku nieodwracalnego skutku prawnego z decyzją nieważną. Przyjmuje się również, że nieodwracalność skutków prawnych o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a. rozpatrywać należy nie w sferze faktów, a wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej. Przy braku przepisów prawnych rangi ustawowej, które mogłyby stanowić dla organu administracyjnego podstawę prawną działań mających na celu cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych spowodowanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, zachodzić będzie względna ich nieodwracalności (v: wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA 2045/99, Lex nr 55317; z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/1796, Lex nr 81755; z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 444/05, Lex nr 188819). Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy wskazać, że parcela [...] została podzielona na działki nr [...]. W stosunku do ww. działek zostały wydane na rzecz Gminy R. decyzji komunalizacyjne ( decyzje Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r. i z dnia [...] października 1991 r. znajdujące się w aktach sprawy). Wydanie decyzji komunalizacyjnych (podobnie jak innych decyzji) powoduje, że nabycie działek wydzielonych z podziału działki nr [...] i zbycie ich na mocy umów cywilnoprawnych należy wiązać w sposób bezpośredni z tymi decyzjami, a nie z decyzją z dnia [...] czerwca 1964 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 1964 r. Tak więc bezpośrednim skutkiem prawnym decyzji z dnia [...] czerwca 1964 r. są decyzje komunalizacyjne. Późniejsze zbycie umowami cywilnoprawnymi prawa własności działek powstałych z podziału części skomunalizowana mienia, nie jest skutkiem prawnym decyzji z [...] czerwca 1964 r., lecz właśnie decyzji wydanych w postępowaniu komunalizacyjnym. Tym samym decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] czerwca 1964 r., wydana z rażącym naruszeniem prawa odnośnie parceli [...], nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Podobne stanowisko zostało zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2300/15 publik. CBOiS. Powyższe okoliczności czynią zarzuty skargi nieusprawiedliwionymi, a co za tym idzie decyzje wydane w sprawie przez organ I i II instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych też przyczyn Sąd nie podzielił zarzutów podniesionych w skardze, tak dotyczących naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów procesowych. Mając na względzie wszystkie wyżej wykazane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.