I SA/Wa 1140/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant referent stażysta Jagoda Słowik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2022 r. sprawy ze skarg E. N. i F. N. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargi. Zaskarżoną decyzją Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 30 marca 2021r. znak sprawy: DO.1.7614.211.2020.JS, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej "k.p.a." utrzymano w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z 26 czerwca 2013 r. znak WG-V.7533.37.6.2012.AM, stwierdzającej nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, przez Powiat [...], prawa własności nieruchomości, położonej w gminie [...], obr. [...] oznaczone nr ew. [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną – powiatową nr 1696B. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Wojewoda Podlaski, na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej "ustawa z 13 października 1998 r.", decyzją z 26 czerwca 2013 r. znak WG- V.7533.37.6.2012.AM stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Powiat [...], prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną -powiatową nr 1696B. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła, z zachowaniem terminu ustawowego, E. N. Rozpoznając odwołanie Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 ww. ustawy nastąpiło zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r., spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: -nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, -nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, -nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego: -w dniu 31 grudnia 1998 r., jak i obecnie, właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, z której wydzielono działkę nr [...] o pow. [...] ha są E. N. i F. N., na podstawie umowy o dożywocie z [...] czerwca 1998 r., Rep. A nr [...], co potwierdza księga wieczysta nr [...]. 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie: rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. Nr 30, poz. 151, z późn. zm.) droga publiczna oznaczona jako droga zamiejska nr 03735 relacji Oleksin - Burchaty - Torule - Wojtki zaliczona została do kategorii dróg wojewódzkich; art. 103 ust. 3 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r., droga nr 03753, jako nie wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 60, poz. 1071), stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową, obecnie oznaczoną jako droga numer 1696 B (uchwała Nr 21/144/03 Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia 18 marca 2003 r.); opinii geodezyjnej z dnia [...] listopada 2016 r., sporządzonej przez geodetę uprawnionego A. G., na podstawie dokumentacji zgromadzonej przez Wojewodę Podlaskiego, z której wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. grunt stanowiący działkę nr [...] (wydzieloną z działki nr [...]) był zajęty pod drogę publiczną. 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, co ustalono na podstawie: protokołu zdawczo-odbiorczego z 29 stycznia 1999 r. z którego wynika, że droga publiczna nr 03735 relacji: Oleksin - Burchaty - Torule - Wojtki została przekazana Zarządowi Powiatu w [...] przez Generalną Dyrekcję Dróg Publicznych w Warszawie; -protokołu z 23 października 1998 r. Nr 3/4/ZD/98 odbioru częściowego robót na terenie gminy [...] oraz zestawienie ilości robót Nr [...] wykonanych przy bieżącym utrzymaniu dróg w październiku 1998 r., z których wynika, że w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr 03735 relacji Oleksin - Burchaty - Torule -Wojtki zostały wykonane prace modernizacyjne; rachunku uproszczonego Nr 17/98 z 26 października 1998 r. wystawionego przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych Białystok Zarząd Dróg w Bielsku Podlaskim na rzecz Urzędu Gminy w [...] za jesienne profilowanie dróg wojewódzkich o nawierzchni żwirowej, według protokołu nr 3/4/ZD/98; wykazów stanu drogi o przebiegu Oleksin - Burchaty - Torule - Wojtki z których wynika, że w 1988 r. i 1991 r. na przedmiotowej drodze wykonano liniowe roboty nawierzchniowe (w tym m.in. budowę chodnika). Władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności tylko na konkretnych działkach, natomiast samo władanie nieruchomością przez jej dotychczasowych właścicieli nie wyklucza możliwości władania publicznoprawnego. Pojęcie władania powinno być w tym wypadku rozumiane jako pozostawanie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Z tego powodu dokonywane na drodze czynności przez Skarb Państwa, czy jednostkę samorządu terytorialnego, nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu, który nawet nie musiał o tych czynnościach być powiadamiany. Działania takie mogły mieć miejsce wbrew woli właściciela. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł F. N. zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji, zarzucił naruszenie przepisów prawa w postaci: 1) art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez wadliwe przyjęcie, że przeprowadzone postępowanie wykazało zaistnienie przesłanek z ww. art. 73 ust. 1, w tym przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną oraz sprawowania na niej władztwa publicznoprawnego, pomimo braku ku temu podstaw; 2) przepisów postępowania, tj.: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na dowolnej ocenie dowodów i nieuzasadnionym uznaniu, że wykazane zostały przesłanki zastosowania przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania nie pozwala na uznanie, że zrealizowane zostały przesłanki zastosowania powołanego przepisu, w szczególności z uwagi na niewykazanie zajęcia nieruchomości stanowiącej działkę o nr [...] pod drogę publiczną w dacie 31 grudnia 1998 r. oraz niewykazanie sprawowania władztwa nad nieruchomością stanowiącą działkę o nr [...] w dacie 31 grudnia 1998 r.; - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – t.j. sprzecznym z zasadami logiki, dostępnej wiedzy i doświadczenia życiowego uznaniu za wiarygodny i będący źródłem ustaleń faktycznych dowodu z dokumentu w postaci opinii geodezyjnej sporządzonej przez geodetę A. G. w dniu 4 listopada 2016 r. w sytuacji, gdy dokument ten zawiera wnioski wyprowadzane z dokumentów powstałych po 2010 r. i oświadczeń pochodzących bezpośrednio Zarządu Powiatu w [...], a więc podmiotu, który jest bezpośrednio zainteresowany uzyskaniem korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia w sprawie; - art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie niepełnego uzasadnienia rozstrzygnięcia, które nie spełnia standardów procedury administracyjnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, bowiem nie można poznać motywów działania organu i ustalić, co dokładnie legło u podstaw rozstrzygnięcia oraz dlaczego doszło do pominięcia argumentów skarżącego; - w konsekwencji powyższego naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo nieudowodnienia przez organy administracji spełnienia przesłanek zastosowania przepisu art. 73 ust. 1 ww. ustawy. Drugą skargę wywiodła E. N. również zaskarżając w całości decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 30 marca 2021 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przez błędne ustalenie zaistnienia przesłanek zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną oraz sprawowania na niej władztwa publicznoprawnego, pomimo braku ku temu podstaw; - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów i pominiecie w zupełności twierdzeń i dowodów właścicieli działek 63/3 i 63/1 (skarżących), a w konsekwencji błędne uznanie, że wykazane zostały przesłanki zastosowania przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. podczas gdy w rzeczywistości nie wystąpiły przesłanki zastosowania tego przepisu; - art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. poprzez wydanie lakonicznego, niepełnego uzasadnienia rozstrzygnięcia, uniemożliwiającego poznanie motywów działania organu i motywów pominięcia argumentów skarżącego; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo niepełności materiału dowodowego, powstałych wątpliwości odnośnie stanu faktycznego sprawy i mimo nieudowodnienia przez organy administracji spełnienia przesłanek zastosowania przepisu art. 73 ust. 1 ww ustawy. Wniosła o uchylenie obu decyzji i zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Postanowieniem z 8 października 2021 r. obie sprawy połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019, 2167.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ), dalej jako: "Ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. Stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Komunalizacja stanowi formę wywłaszczenia. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. jest dopuszczalne jedynie gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przeznaczenie części nieruchomości na drogę wiąże się z pozbawieniem osoby fizycznej (właściciela) części nieruchomości. Rozpoznawanie spraw w postępowaniu administracyjnym opiera się na zasadzie legalności (art. 6 k.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów (art. 8 k.p.a.) Organ ma przy tym obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego oceny pod kątem zastosowania odpowiedniej normy prawa materialnego. Środkami dowodowymi w postępowaniu administracyjnym mogą być wszelkiego rodzaju dowody (o ile są zgodne z prawem) pod warunkiem, że mają istotne znaczenie w danej sprawie a więc mogą się przyczynić do jej prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 75 § 1 k.p.a.). Oceniając dowody organ kieruje się swobodną oceną dowodów (art. 80 k.p.a.) co oznacza że ma obowiązek dokonać oceny dowodów zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego. Zapatrywanie organu nie może być przy tym dowolne, arbitralne, przeczące regułom logiki, zweryfikowanym prawom naukowym lub przeprowadzonym już w danej sprawie dowodom. Trzeba pamiętać jednakże, że skuteczność wykazania spełnienia przesłanki władania nie wymaga w każdym wypadku przedłożenia konkretnego dokumentu z którego ta okoliczność wynika wprost. Nie wymaga tego też przepis art. 73 ustawy. Oznacza to, że dopuszczalne jest wykazanie tej okoliczności każdym dowodem, także na podstawie przeprowadzenia procesu dowodzenia i wnioskowania na podstawie innych dowodów, które w powiązaniu ze sobą pozwalają na przyjęcie, że tego rodzaju teza została udowodniona dowodami pośrednimi. Odnosząc te wywody do treści decyzji i ustalonego przez organ stanu faktycznego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy w sposób prawidłowy zebrały materiał dowodowy a jego ocena nie nosi cech dowolności. Niesporne jest, że działka co do której toczy się postępowanie stanowi własność osób fizycznych. Spełniona została zatem pierwsza z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. (własność). Skarżący kwestionują natomiast że doszło do zajęcia części przedmiotowej nieruchomości przez Gminę w określonych granicach jak i zaprzeczają wykonywaniu władztwa nad tą częścią nieruchomości przez podmiot publicznoprawy. Twierdzą, że istnieje ogrodzenie na działkach [...] i [...], że uprawiają część działki. Poza tym zarzucają wadliwość w sposobie przeprowadzenia postępowania administracyjnego (oględzin), co miało wpływ na ustalenie stanu faktycznego sprawy. Przepis art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej, w związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.). Zgodnie z treścią art. 1 tej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00). Z kolei z istoty zarządu sprawowanego na podstawie przepisów art. 19 - 22 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a wykonywanego wobec drogi publicznej przez jej zarządcę, wynikają określone czynności, jakie ten zarządca musi wykonywać wobec zarządzanej przez siebie drogi, które to czynności świadczą w sposób niebudzący wątpliwości o władaniu nieruchomością, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1785/07). Wbrew temu co wywodzą Skarżący organ na podstawie zebranych dowodów miał prawo uznać, że zostały spełnione przesłanki do nabycia z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości. Na potrzeby niniejszego postępowania została sporządzona mapa, którą przyjęto do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, która stanowi dowód z dokumentu urzędowego. Mapa ta stanowi załącznik do opinii geodezyjnej A. G. W opinii tej wykazano, z powołaniem się na konkretne dokumenty że obecny przebieg drogi odpowiada stanowi z grudnia 1989 r. Jak wskazuje biegła działka nr [...] obejmuje wyłącznie elementy infrastruktury drogi tj. rów w całości, na pewnych fragmentach pobocze, jezdnia i częściowo przepust pod korpusem drogi. Potwierdza to pismo Zarządu Powiatu [...] z 14 stycznia 2014 r., z mapą (k 14 akt adm.). Nie przeczy temu okoliczność związana z wycinką przez właściciela drzew (pismo Powiatowego Zarządu Dróg z 19 stycznia 2011 r.). Z pisma tego wynika bowiem, że przedmiotem wycinki były drzewa przy drodze na odcinku Burchaty –Torule rosnące na skarpie wewnętrznej i zewnętrznej oraz rowie. Oczywistym jest przy tym że skoro w dacie wycinki nieruchomość formalnie stanowiła własność osób fizycznych to tylko ono mogli uzyskać zgodę na wycinkę. Wbrew temu co wywodzą Skarżący nie ma w aktach dowodu na istnienie ogrodzenia z drutu kolczastego. Dołączone do pisma z 11 stycznia 2013 r. zdjęcia obrazują drogę, rów i rosnące przy drodze drzewa. Poza tym w aktach sprawy znajduje się dokumentacja dotycząca wykonywania na zlecenie Gminy prac w październiku 1998 r. z której wynika, że prace te zostały wykonane m.inn na drodze 735 Oleksin-Burchaty-Torule-Wojtki. Jak się przyjmuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dla wykazania władztwa nie jest konieczne wykazywanie że było ono wykonywane na konkretnej działce ewidencyjnej. Wystarczy, że udowodnione zostanie że podmiot publicznoprawny sprawował je na całym odcinku drogi publicznej. Stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości na drogę publiczną odzwierciedla mapa sporządzona do opinii geodety A.G. W postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek zgromadzenia potrzebnego do rozstrzygnięcia materiału dowodowego. Nie oznacza to, że strona postępowania a więc w tym wypadku skarżący pozbawieni są inicjatywy dowodowego. Organ dopuścił dowód z opinii A. G. a skarżący mimo, że opinia ta jest dla nich niekorzystna nie przedstawili, poza własnymi twierdzeniami, kontrdowodu. Doprowadziło to do sytuacji w której nie ma podstaw do uznania, że opinia ta nie jest wiarygodna, nie odzwierciedla stanu geodezyjnego na gruncie na datę 31 grudnia 1998 r. Choć istotnie organ nie odniósł się do kwestii ogrodzenia, to w ocenie Sądu okoliczność ta nie powoduje konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Z żadnego bowiem dokumentu czy zdjęć nie wynika aby to ogrodzenie istniało i powodowało brak podstaw do przyjęcia, że sporny pas gruntu nie pozostawał we władztwie Gminy jako element drogi publicznej. Podobną ocenę należy zastosować do kwestii uprawy spornego pasa gruntu przez właścicieli. Co do kwestii związanej z przeprowadzonymi czynnościami ustalenia faktycznego zakresu zajętości pasa drogowego z 17 września 2012 r. to w aktach sprawy brak jest protokołu z tych czynności a nawet gdyby były to i tak były to czynności sprzed wszczęcia niniejszego postępowania (wniosek o wszczęcie postępowania wpłynął do organu 23 listopada 2012 r.), co zresztą potwierdzają sami skarżący w skardze str. 3. Sąd nie podziela wywodów skarżących, że nie mieli możliwości działania, zgłoszenia swoich argumentów i przestawienia dowodów. Jak wynika z akt przed wydaniem decyzji przez organ I instancji skarżący zostali pouczeni w trybie art. 10 k.p.a. (pismo Wojewody Podlaskiego z 20 grudnia 2012 r. doręczone 21 i 24 grudnia 2012 r. ). Decyzja organu I instancji została wydana 26 czerwca 2013 r. a więc po upływie pół roku. Trudno w takich okolicznościach zarzucać organowi że nie umożliwił Skarżącym podjęcie inicjatywy dowodowej. Z kolei jak chodzi o decyzję organu II instancji wydaną 30 marca 2021 r. organ pismem z 22 listopada 2016 r. zawiadomił strony w trybie art. 10 k.p.a. Skarżący złożyli pismo 7 stycznia 2017 r. a decyzja została wydana po 2 miesiącach. Reasumując, opisane powyżej wykazanie przez organy zaistnienia wszystkich ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., świadczy o tym, że wydane w sprawie decyzje nie naruszały powołanych na wstępie i stanowiących zarzuty skargi przepisów art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Zarzuty skargi są więc nieuzasadnione, gdyż organy dokonały prawidłowej analizy i oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Poczynione ustalenia i podjęte rozstrzygnięcie organy uzasadniły zgodnie z wymogami wynikającymi z treści art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.