I SA/Wa 1142/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Emilia Lewandowska (spr.) WSA Daniela Kozłowska Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A.B., Z.M. i M.J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej odszkodowanie oddala skargę. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania Burmistrza Miasta M., uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2008 r., nr [...] ustalającą odszkodowanie za część nieruchomości położonej w M. przy ul. [...], [...] i [...], obręb [...], uregulowanej w KW nr [...], stanowiącej działki ewidencyjne o numerach [...], [...] i [...] o pow. [...] m², wydzielonej ostateczną decyzją Burmistrza Miasta M. z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], przeznaczonej pod projektowane drogi publiczne gminne i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2008 r. ustalił na rzecz A.B., A.K., M.J. i Z.M. odszkodowanie za opisane wyżej działki gruntu, wydzielone ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2006 r. i przeznaczone pod projektowane drogi publiczne gminne. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Burmistrz Miasta M. kwestionując zasadność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Po rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] wskazał, że z akt wynika, iż Burmistrz Miasta M. decyzją z dnia [...] marca 2006 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości KW [...], KW [...], KW [...], stanowiących zgodnie z ewidencją gruntów miasta M. działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...], położonych w M. przy ul. Z.. W wyniku tego podziału powstały działki nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [...] m² z przeznaczeniem pod projektowaną ulicę lokalną (gminną) – ul. [...], działki nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [...] m² z przeznaczeniem pod projektowaną ulicę lokalną (gminną) - ul. [...] oraz działki nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [...] m² z przeznaczeniem pod poszerzenie ul. [...] (droga gminna). Organ odwoławczy przytoczył treść art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż między właścicielami nieruchomości a Burmistrzem Miasta M. nie doszło do porozumienia w sprawie wysokości odszkodowania. W tej sytuacji pismem z dnia 15 stycznia 2007 r. złożono do Starosty [...] wniosek o ustalenie odszkodowania za wskazane wyżej działki gruntu w trybie administracyjnym. Wysokość odszkodowania ustalona została w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu 6 czerwca 2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A.Z.. Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Przy opracowywaniu operatu posłużono się rynkiem nieruchomości budowlanych przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne. Wojewoda [...] wskazał, że w myśl art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie zaś z art. 75 kpa opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. Opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nie jest zatem wiążąca dla Starosty przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Operat szacunkowy podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie dotyczącej w szczególności prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacji z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U z. 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W ocenie organu odwoławczego sporządzony w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy budzi zastrzeżenia pod względem formalnym. Wojewoda [...] podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy nie zamieścił w operacie informacji na podstawie jakiego przepisu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. sporządzona została wycena nieruchomości. Z decyzji Starosty [...] wynika natomiast, że rzeczoznawca majątkowy postępował zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia. Organ drugiej instancji zaznaczył, że do ustalenia odszkodowania za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosuje się odpowiednio ust. 1 bądź ust. 2 pkt 1 § 36 wskazanego rozporządzenia. Niezastosowanie zatem właściwego przepisu rozporządzenia mogło mieć znaczący wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania. Wojewoda [...] przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1259/07, w którym stwierdzono, że interpretacja § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. wyraźnie wskazuje, iż zastosowanie metody porównawczej, opisanej w ust. 1 ma pierwszeństwo przed metoda opisaną w ust. 2, zatem niezastosowanie przez rzeczoznawcę majątkowego metody pierwszej powinno być dokładnie uzasadnione. Zdaniem organu drugiej instancji w operacie szacunkowym sporządzonym w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy zupełnie nie odniósł się do powyższej kwestii. Nie wyjaśnił dlaczego nie zastosował do wyceny § 36 ust. 1 rozporządzenia, który ma pierwszeństwo przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Tym samym organ uznał, że zasadne jest uchylenie decyzji Starosty [...] ustalającej odszkodowanie w oparciu o przedmiotowy operat szacunkowy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A.B., Z.M. i M.J.. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że sposób załatwienia sprawy wskazuje na tendencyjne przedłużanie procedury wypłacenia należnego im odszkodowania oraz podkreślili, że nie zgadzają się z przedstawioną przez Wojewodę [...] argumentacją uzasadniającą uchylenie decyzji Starosty [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. nie narusza prawa. Przedmiotową decyzją Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2008 r. ustalającą odszkodowanie za część nieruchomości położonej w M. przy ul. [...], [...] i [...], obręb [...], uregulowanej w KW nr [...], stanowiącej działki ewidencyjne o numerach [...], [...] i [...] o pow. [...] m², wydzielonej ostateczną decyzją Burmistrza Miasta M. z dnia [...] marca 2006 r., przeznaczonej pod projektowane drogi publiczne gminne i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia wysokości odszkodowania, budzi zastrzeżenia pod względem formalnych. W ocenie Sądu stanowisko organu drugiej instancji jest prawidłowe. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania toczyło się w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zgodnie z którym za działki gruntu, wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela i które przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wysokość odszkodowania, w związku z tym, że między właścicielami nieruchomości a Burmistrzem Miasta M. nie doszło do uzgodnienia w powyższej kwestii, ustalona została na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (art. 128 -135). Wskazać należy, że zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1). W myśl zaś art. 154 ust. 1 powołanej ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przy czym podkreślić trzeba, że oceny sporządzonego operatu szacunkowego – jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – dokonuje właściwy organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania. Szczegółowe regulacje dotyczące wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego zawiera natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy organ pierwszej instancji jako podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod projektowane drogi publiczne gminne przyjął operat szacunkowy sporządzony w dniu 6 czerwca 2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A.Z., który – co podkreślił Starosta [...] w uzasadnieniu swojej decyzji - dokonując wyceny nieruchomości zastosował metodę określoną w § 36 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Zgodnie z tym przepisem w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym, że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %. Zaznaczyć zatem trzeba, że zasady ustalania odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, reguluje § 36 ust. 3 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w myśl którego do ustalenia odszkodowania za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosuje się przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 1 § 36 tego rozporządzenia. Zgodnie z § 36 ust. 1 przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W myśl zaś § 36 ust. 2 pkt 1 w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %. Z powołanych przepisów wynika zatem, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów wydzielonych pod drogi publiczne zastosowanie ma metoda opisana w § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., a następnie – w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1 – metoda opisana w § 36 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia. Podkreślić trzeba, że wskazane przepisy jednoznacznie określają kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1). Dopiero zaś w przypadku braku takich celów, możliwe jest odwołanie się do wartości gruntów, z których wydzielone zostały działki pod drogi publiczne (§ 36 ust. 2 pkt 1). Innymi słowy przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. możliwe jest dopiero po ustaleniu, że na analizowanym obszarze nie występują transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy powinien natomiast należycie uzasadnić wybór podejścia i metod szacowania nieruchomości, zwłaszcza w sytuacji, gdy wyklucza zastosowanie metody określonej w § 36 ust. 1. W świetle powyższego stwierdzić należy, że Wojewoda [...] prawidłowo uznał, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2008 r., ustalająca wysokość odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest wadliwa. Przedmiotowa decyzja wydana bowiem została w oparciu o operat szacunkowy, który nie spełnia wymogów określonych w powołanych wyżej przepisach prawa. Jak słusznie zauważył organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, rzeczoznawca majątkowy w ogóle nie zawarł w przedmiotowym operacie informacji na podstawie jakiego przepisu powołanego rozporządzenia sporządził wycenę nieruchomości oraz nie uzasadnił wyboru podejścia i metod szacowania nieruchomości. Starosta [...] przyjął zaś, że w kwestionowanym operacie rzeczoznawca majątkowy zastosował metodę określoną w § 36 ust. 2 pkt 2, która w istocie - zgodnie z zasadami wynikającymi z § 36 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. – nie ma zastosowania w przypadku ustalania odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodzić się zatem trzeba ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia wysokości odszkodowania, nasuwa uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości dokonanej w nim wyceny nieruchomości. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.