I SA/Wa 1142/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi O. K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania z wniosku O.K. w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia Ziemskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] września 1946 r. o objęciu nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej B. , powiat R. , tom V, karta 215, dekretem Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3 z 1945 r., poz. 13). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że O.K. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności opisanego na wstępie zaświadczenia Ziemskiego Urzędu Wojewódzkiego. Po rozpatrzeniu jego wniosku Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania w ww. sprawie, wyjaśniając, że zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z dnia [...] września 1946 r., którego unieważnienia żąda wnioskodawca, nie jest rozstrzygnięciem podlegającym weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności, przewidzianym w art. 156 kpa. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, O.K. wniósł zażalenie, argumentując, że w jego opinii zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z dnia [...] września 1946 r. było decyzją o wpisaniu prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Po rozpatrzeniu złożonego zażalenia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że głównym aktem w zakresie regulacji prawnych związanych z reformą rolną i jej przeprowadzeniem jest dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, który wszedł w życie z dniem ogłoszenia, tj. 13 września 1944 r., natomiast na Ziemiach Odzyskanych w dniu 27 listopada 1945 r. Minister wskazał, że w art. 2 ust. 1 tego dekretu określono pięć kategorii nieruchomości ziemskich przeznaczonych na cele reformy rolnej, wyodrębnionych według kryteriów podmiotowych i przedmiotowych, które przeszły z mocy samego prawa, bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości, na własność Skarbu Państwa z dniem wejścia w życie dekretu. Procedurę wpisywania Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości przeznaczonych na cele reformy rolnej uregulowano w § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania powołanego dekretu, w którym wskazano, że wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 dekretu nastąpi na wniosek właściwego wojewódzkiego urzędu ziemskiego. Z kolei zgodnie z art. 1 (1) dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. R. P. Nr 39, poz. 233), tytułem do wpisania na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b), c), d) i e) dekretu z 1944 r. jest zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzające, że nieruchomość ziemska podpada pod działanie wyżej wymienionych przepisów. Zdaniem Ministra z powyższych regulacji prawnych wynika, że potwierdzenie przejęcia nieruchomości w trybie cytowanego dekretu z 1944 r. następowało przez wpisanie Skarbu Państwa jako właściciela do księgi hipotecznej (gruntowej), na wniosek wojewódzkiego urzędu ziemskiego, w oparciu o zaświadczenie stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej. Minister podkreślił, że w treści zakwestionowanego przez O.K. zaświadczenia z dnia [...] września 1946 r. Wojewódzki Urząd Ziemski w K. zaświadczył, iż nieruchomość ziemska zapisana w księdze wieczystej B., powiat R., tom V, karta 215, podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. b powołanego dekretu z 1944 r. Jednocześnie w piśmie tym zawarty został wniosek do Sądu Grodzkiego w M. o przepisanie prawa własności tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oraz wykreślenie wszelkich długów i ciężarów obciążających nieruchomość. W ocenie Ministra, w świetle przytoczonych przepisów prawa opisane pismo z dnia 13 września 1946 r. należy zakwalifikować jako wniosek, o którym mowa w § 12 wskazanego rozporządzenia oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 1 (1) ww. dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. W opinii Ministra zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z dnia [...] września 1946 r. nie jest decyzją administracyjną, a stwierdza jedynie, na potrzeby wieczysto-księgowe, że opisana nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu z 1944 r. Przy czym przejęcie przedmiotowego majątku na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło z mocy samego prawa, a nie z mocy powyższego zaświadczenia z dnia [...] września 1946 r. Minister podkreślił jednocześnie, że w świetle ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341), zaświadczenia nie miały charakteru decyzji administracyjnych, ale wyłącznie "zaświadczeń", rozumianych w danym wypadku jako wymagane przez przepisy prawa dokonanie przez właściwy organ administracyjny urzędowego potwierdzenie istnienia określonego stanu prawnego w odniesieniu do danej nieruchomości - art. 68 ust. 3 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. W opinii Ministra, zaświadczenie takie nie jest formą rozstrzygnięcia podlegającą ocenie w trybie stwierdzenia nieważności. Brak jest również podstaw dla zastosowania wykładni rozszerzającej i objęcia zaświadczenia postępowaniem nadzwyczajnym uregulowanym w art. 156 kpa, bowiem przedmiotem takiego postępowania mogą być jedynie decyzje administracyjne oraz określona kategoria postanowień. Natomiast zaświadczenie, o którym mowa w art. 1 (1) powołanego dekretu z 1946 r., nie ma charakteru decyzji administracyjnej i tym samym nie podlega rozpoznaniu w trybie nadzwyczajnym. Reasumując, Minister podkreślił, że brak jest podstawy prawnej do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności zakwestionowanego przez skarżącego pisma Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z dnia [...] września 1946 r. Uzupełniająco organ zauważył, że zgodnie z poglądem prezentowanym zarówno przez Sąd Najwyższy, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, to sąd powszechny jest właściwy w sprawie kwestionowania tytułu własności Skarbu Państwa ujawnionego w oparciu o art. 2 ust. 1 lit. b) wspomnianego dekretu z 1944 r., a taka właśnie podstawa prawna ujawniona jest w stosunku do opisanej nieruchomości, do której roszczenia zgłasza skarżący. Postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2016 r. stało się przedmiotem skargi O.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W obszernym uzasadnieniu skargi O.K. opisał dotychczasowy przebieg postępowań dotyczących przedmiotowej nieruchomości oraz historię jej właściciela W.K. i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2016 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. orzekające o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku O.K. o stwierdzenie nieważności zaświadczenia Ziemskiego Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] września 1946 r. Przedmiotowym zaświadczeniem stwierdzono, że nieruchomość ziemska zapisana w księdze wieczystej B., powiat R., tom V, karta 215, której właścicielem był W.K. , na podstawie art. 2 ust 1 lit. b dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. z 1945 r. Dz. U. Nr 3, poz. 13), została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej. Przy czym skutek przewłaszczenia nastąpił z mocy samego prawa w chwili wejścia w życie tego dekretu. Zauważyć jednocześnie należy, że stosownie do dyspozycji art. 2 ust. 1 zdanie ostatnie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wszystkie nieruchomości ziemskie przeznaczone na cele reformy rolnej, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. b-e dekretu, przechodziły na rzecz Skarbu Państwa bezzwłocznie i bez żadnego wynagrodzenia w całości, z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 tego dekretu. Zgodnie z postanowieniem § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51, ze zm.) wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 dekretu następował na wniosek właściwego wojewódzkiego urzędu ziemskiego, przy czym "Tytułem do wpisania na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b, c, d i e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej jest zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego, stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej według powołanych przepisów" - art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej. Powołane wyżej przepisy tylko w jednym przypadku przewidywały obowiązek poprzedzenia wydania stosownego zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego, stwierdzającego, że określona nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej, podjęciem stosownej deklaratoryjnej decyzji administracyjnej. Dotyczyło to wyłącznie nieruchomości ziemskich przeznaczonych na cele reformy rolnej, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (§ 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r.). Oznacza to, że w świetle obowiązujących przepisów jedynie w odniesieniu do orzekania w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, ówczesne wojewódzkie urzędy ziemskie zobowiązane zostały do uprzedniego wydania stosownej decyzji administracyjnej, od której odwołanie przysługiwało do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (§ 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w związku z art. 68 i art. 72 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, Dz. U. R. P. Nr 36, poz. 341, ze zm.). Dopiero w razie wydania takiej decyzji organ wydawał zaświadczenie, które stanowiło podstawę dokonania wpisu w księdze hipotecznej (art. 2 ust. 1 zdanie ostatnie dekretu i § 12 rozporządzenia oraz art. 1 ust. 1 dekretu o wpisywaniu w księgach hipotecznych). Natomiast w pozostałych wypadkach przejęcie nieruchomości ziemskich, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. b-d dekretu, następowało z mocy samego dekretu (ex lege), a wpis w księdze hipotecznej dokonywany był wyłącznie na podstawie zaświadczenia (§ 12 rozporządzenia oraz art. 1 ust. 1 dekretu o wpisywaniu w księgach wieczystych). Zaświadczenia te w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów prawnych (art. 68 i nast. rozporządzenia Prezydenta o postępowaniu administracyjnym) nie miały charakteru decyzji administracyjnych, ale były wyłącznie dokumentami (zaświadczeniami) wymaganymi przez przepisy prawa w celu urzędowego potwierdzenie istnienia określonego stanu prawnego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości (art. 68 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta o postępowaniu administracyjnem). Stanowisko to jest zgodne z orzecznictwem zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 890/06), jak i Sądu Najwyższego (wyrok z dnia 25 marca 1999 r., sygn. akt III RN 165/98 pub. OSNP 2000/3/90). Wobec powyższego, zaświadczenie takie (stanowiące w istocie czynność materialno-techniczną polegającą jedynie na potwierdzeniu zaistniałego stanu prawnego) nie może być wyeliminowane z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 kpa, który ma zastosowanie wyłącznie do weryfikacji decyzji administracyjnych. Skoro zatem w niniejszej sprawie przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności jest zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z dnia [...] września 1946 r. o podpadaniu opisanej uprzednio nieruchomości ziemskiej pod działanie art. 2 ust. 1 lit. b powołanego dekretu z 1944 r., prawidłowe są wydane w sprawie rozstrzygnięcia Wojewody [...] i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie jego nieważności. Podsumowując stwierdzić należy, że na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. z 1945 r. Dz. U. Nr 3, poz. 13), przejmowane były nieruchomości należące do kategorii tzw. mienia poniemieckiego (nieruchomości ziemskie będące własnością obywateli Rzeszy Niemieckiej nie-Polaków i obywateli polskich narodowości niemieckiej). Wszelkie spory odnośnie "podpadania" nieruchomości tzw. poniemieckich pod działanie powołanego dekretu stanowią sprawy cywilne, rozstrzygane przez sądy powszechne a nie przez organy administracji publicznej. Prawo własności jest bowiem instytucją prawa cywilnego i spory (roszczenia) dotyczące własności są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z art. 2 § 1 i art. 3 kpc rozpoznawanie spraw cywilnych należy do sądów powszechnych, chyba że na mocy przepisów szczególnych zostały przekazane do właściwości innych sądów lub organów. Tylko zatem przepis szczególny mógłby doprowadzić do przekazania takiej sprawy na drogę postępowania administracyjnego. Przepisu takiego odnośnie nieruchomości wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b dekretu nie ma (inaczej niż w przypadku nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu). Oznacza to, że skarżący wyłącznie przed sądem powszechnym może domagać się ustalenia, czy Skarb Państwa prawidłowo został wpisany jako właściciel przedmiotowej nieruchomości na mocy powołanego przepisu art. 2 ust.1 lit. b dekretu. Prowadzenie zatem postępowania administracyjnego zmierzającego do stwierdzenia nieważności wydanego w tej sprawie zaświadczenia nie jest prawnie dopuszczalne. Kierowane w trakcie postępowania administracyjnego żądania skarżącego w tym zakresie uznać zatem należy za całkowicie chybione. Oznacza to, że skarżący nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania nadzorczego w celu sprawdzenia prawidłowości wydanego zaświadczenia. Minister właściwie przeprowadził kontrolowane postępowanie nadzorcze i właściwie ustalił zarówno stan faktyczny, jak i prawny sprawy. Wydane rozstrzygnięcia oparte zostały o prawidłowo zinterpretowane przepisy prawa oraz właściwą analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanych przez organ I i II instancji postanowień. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło w oparciu o przepis art. 119 § 3 oraz art. 120 powołanej ustawy.