I SA/Wa 1144/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie NSA Marek Stojanowski asesor WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2005 r. sprawy ze skargi Gminy C. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji przedszkola 1. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie [...] Kuratora Oświaty w K. z dnia [...] marca 2004 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej i Sportu na rzecz skarżącej Gminy C. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Edukacji Narodowej i Sportu postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r., po rozpatrzeniu zażalenia Gminy C. na postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie planowanej likwidacji Przedszkola nr [...] w C., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. [...] Kurator Oświaty negatywnie zaopiniował wniosek Gminy C. w sprawie planowanej likwidacji Przedszkola nr [...] w C.. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ pierwszej instancji nie zgodził się z argumentami przedstawionymi przez Gminę C.. Wskazał na duże zainteresowanie przedszkolem, o czym jego zdaniem świadczy wzrastająca liczba dzieci oczekujących na miejsce w nim. Ponadto Przedszkole nr [...] spełnia standardy placówki wychowania przedszkolnego na terenie dużego osiedla mieszkaniowego. Minister Edukacji Narodowej i Sportu, po rozpatrzeniu zażalenia Gminy C. na postanowienie z dnia [...] marca 2004 r., i analizie zawartych w nim argumentów ustalił, że wysokie koszty utrzymania przedszkola, ze względu na nie w pełni wykorzystaną powierzchnię użytkową budynku, nie mogą stanowić podstawy do likwidacji przedszkola. W takiej sytuacji, zdaniem organu drugiej instancji, dobrym rozwiązaniem jest użyczenie niewykorzystanej części budynku na inne cele oświatowe. Ze względu na wiek uczęszczających do przedszkola dzieci i związaną z tym konieczność ścisłej współpracy ze środowiskiem rodzinnym, przedszkole powinno pozostać blisko miejsca zamieszkania dzieci. Problem reorganizacji sieci przedszkoli i dostosowania liczby oddziałów w przedszkolach do potrzeb mieszkańców powinien być rozstrzygnięty na drodze negocjacji z przedstawicielami zainteresowanych stron. Skargę na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] maja 2004 r. złożyła Gmina C., zarzucając organowi drugiej instancji naruszenie art. 5 ust. 5 i 7, art. 6 i art. 14a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329, z późn. zm.), które jej zdaniem miało wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarówno postanowienie z dnia [...] maja 2004 r., wydane przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, jak również poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie wskazują, aby Gmina C. podejmując uchwałę o zamiarze likwidacji przedszkola naruszyła jakikolwiek przepis. Nie wzięto również pod uwagę, że Gmina C. zapewnia wszystkim dzieciom chętnym miejsca w przedszkolach w dopuszczalnej ustawowej odległości od miejsca ich zamieszkania. Odpowiadając na skargę Minister Edukacji Narodowej i Sportu podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie organ ten wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie art. 59 ustawy o systemie oświaty oraz art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, i nie mają do niego zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądowo-administracyjna aktów lub czynności organów administracji publicznej w zakresie ich zgodności z prawem sprowadza się do wyjaśnienia w toku rozpoznawania danej sprawy, czy organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Skargę wniesioną w rozpoznawanej sprawie należy uwzględnić, bowiem Minister Edukacji Narodowej i Sportu naruszył przepisy postępowania ze skutkiem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zakres uprawnień, jakie posiada kurator oświaty wydając opinię w trybie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.) jest ściśle związany z zakresem kompetencji przyznanych temu organowi przez powołaną ustawę. Kurator oświaty sprawuje w szczególności nadzór pedagogiczny nad przedszkolami oraz szkołami, realizuje politykę oświatową państwa oraz współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizowaniu regionalnej i lokalnej polityki oświatowej państwa oraz w zakresie kształtowania i rozwoju bazy materialnej, przedszkoli, szkół i placówek publicznych. Nadzór pedagogiczny polega m.in. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej przedszkoli, szkół i nauczycieli (art. 31 i art. 33 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy). Kurator oświaty jest więc organem odpowiedzialnym przede wszystkim za jakość edukacji oraz posiada szereg uprawnień kontrolnych w stosunku do przedszkoli, szkół zarówno publicznych, jak i niepublicznych. Kurator oświaty nie może więc wydając opinię w trybie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty działać arbitralnie, lecz jest związany konkretnymi normami prawnymi zawartymi w powołanej ustawie oraz przepisach odrębnych. Taką normą jest w szczególności art. 59 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, który możliwość likwidacji przedszkola przewiduje jedynie z końcem roku szkolnego, po zapewnieniu przez organ prowadzący szkołę możliwości kontynuowania zajęć w innym przedszkolu publicznym oraz po powiadomieniu na co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji przedszkola rodziców dzieci i właściwego kuratora. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 1 powołanej ustawy, przedszkola powinny być tak rozmieszczone, aby droga dziecka z domu do przedszkola nie przekraczała 3 km. Należy tu mieć na uwadze również stan dróg, tak aby zapewnić bezpieczeństwo oraz dostępność do przedszkola o każdej porze roku. Kurator oświaty miałby więc podstawę do negatywnej opinii w sprawie likwidacji przedszkola w przypadku, gdyby gmina nie dawała gwarancji wykonania powołanych wyżej obowiązków Negatywna opinia kuratora w przedmiotowej kwestii musi wskazywać podstawę prawną, nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem dzieciom likwidowanego przedszkola zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty lub w innych ustawach. Jedynie niewykonanie lub realna groźba niewykonania konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, mogłaby prowadzić do odmowy wydania pozytywnej opinii (por. wyrok TK z dnia 8 maja 2002 r., K 29/00; OTK-A 2002/3/30). W rozpoznawanej sprawie organy orzekające w sprawie nie wykazały, że Gmina C. zamierzając zlikwidować Przedszkole Nr [...] nie spełniła któregokolwiek z wymogów zawartych w ustawie o systemie oświaty lub w odrębnych przepisach. Podniesiony przez te organy argument, zgodnie z którym wysokie koszty utrzymania przedszkola, ze względu na nie w pełni wykorzystaną powierzchnię użytkową budynku, nie mogą stanowić podstawy do likwidacji przedszkola, nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o systemie oświaty. [...] Kurator Oświaty w K. negatywnie opiniując zamiar likwidacji przedszkola nr [...] w C. nie odniósł się w postanowieniu z dnia [...] marca 2004 r. do żadnego z powołanych w ustawie o systemie oświaty obowiązków, których realizację powinna zagwarantować gmina zamierzając zlikwidować przedszkole. Jednocześnie nie wskazał podstawy prawnej uzasadniającej negatywne zaopiniowanie zamiaru likwidacji przedszkola z uwagi na okoliczności wskazane w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] marca 2004 r. Minister Edukacji Narodowej i Sportu utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie powtórzył argumenty podniesione przez organ pierwszej instancji, nie dokonując oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia w świetle przepisów ustawy o systemie oświaty. Organ drugiej instancji był natomiast obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonego postanowienia nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w zażaleniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Zauważyć należy ponadto, że organ odwoławczy nie uzupełnił akt sprawy o dowód doręczenia stronie postanowienia organu pierwszej instancji oraz dowód złożenia zażalenia przez Gminę C.. Oznacza to, że nie dokonał on podstawowej czynności po otrzymaniu zażalenia, tj. sprawdzenia czy wpłynęło ono w terminie. Przedmiotowa sprawa nie została więc należycie wyjaśniona, a zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] marca 2004 r. zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 124 § 2 i art. 126 k.p.a. Sąd nie podziela przy tym poglądu organu drugiej instancji, zgodnie z którym, do postanowień wydawanych w trybie art. 59 ust. 1 o systemie oświaty nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro opinia w sprawie likwidacji przedszkola jest wydawana w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, to brak jest podstaw do twierdzenia, że w postępowaniu tym nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Na marginesie należy przy tym dodać, że zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji powołały w podstawie prawnej wydanych postanowień przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.