I SA/Wa 1145/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. T. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] maja 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2007 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 lipca 2000 r. przez Gminę [...] nieodpłatnie własności nieruchomości rolnej Skarbu Państwa, stanowiącej działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położonej we wsi [...], gmina [...]. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2007 r., na podstawie art. 13 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 lipca 2000 r. przez Gminę [...] własności przedmiotowej nieruchomości. S. T. (dalej jako "skarżąca") wnioskiem z 12 maja 2015 r. wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności ww. decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku wskazała na toczące się przed Wojewodą [...] postępowanie w sprawie stwierdzenia, że nieruchomość ziemska "[...]", w skład której wchodziły m.in. dz. nr [...] i [...], nie podpadała pod działanie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej, a tym samym grunt ten nie będący własnością Skarbu Państwa nie podlegał komunalizacji na rzecz Gminy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2007 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która to mienie przejmuje oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące o tym, że w dniu 1 lipca 2000 r., to im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało prawo własności do skomunalizowanego mienia. Organ wskazał, że skarżąca nie przedstawiła dokumentów potwierdzających, aby na dzień 1 lipca 2000 r. przysługiwało jej prawo własności dz. nr [...] i [...], które na podstawie decyzji komunalizacyjnej nabyła Gmina [...]. Z załączonego do akt sprawy wypisu z księgi wieczystej Kw nr [...] wynika, że na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] września 1946 r. nr [...] Skarb Państwa stał się właścicielem omawianych gruntów i był nim także na dzień 30 czerwca 2000 r. Odnosząc się do stanowiska skarżącej, według którego interes prawny S. T. wynika z samego faktu kwestionowania przez nią przejęcia w trybie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) nieruchomości ziemskiej "[...]", w skład której wchodziły dz. nr [...] i [...], organ wskazał, że okoliczność ta sama w sobie nie daje podstaw do uznania, że skarżąca posiada interes prawny w tej sprawie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z [...] maja 2017 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] kwietnia 2017 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl zaś art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wszczęcie postępowania administracyjnego następuje zatem na wniosek strony. Wnoszący żądanie winien więc wykazać się legitymacją procesową, która dawałaby mu prawo do skutecznego złożenia wniosku. Akta sprawy zawierają wypis z księgi wieczystej Kw [...], z którego wynika, że na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] września 1946 r. Skarb Państwa stał się właścicielem gruntów stanowiących ww. dz. nr [...] i nr [...] i był nim także w dniu 30 czerwca 2000 r. Aktualnym zaś właścicielem omawianych gruntów jest Gmina [...]. Zdaniem organu, wnioskodawczyni nie ma zatem interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji dotyczącej interesu prawnego Skarbu Państwa i Gminy [...]. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie postanowień obu instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniom zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 158 § 1 K.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności w formie postanowienia a nie decyzji; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego ustalenia i rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy, a tym samym dokonania błędnej oceny; art. 28 w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. przez bezzasadne uznanie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w sytuacji, gdy przedmiotem wniosku były nieruchomości, wyodrębnione z nieruchomości objętej dekretem o reformie rolnej, co zostało zakwestionowane przez skarżącą w ramach odrębnego postępowania. W uzasadnieniu skargi przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpatrując sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o ile nie jest prowadzone z urzędu, może być wszczęte tylko na wniosek podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony, co wynika z treści art. 157 § 2 k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. O tym, kto jest stroną postępowania administracyjnego rozstrzyga art. 28 K.p.a., z którego wynika, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W przedmiocie istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne wskazując, że cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10, Lex nr 1121192). Z uwagi na to, że przedmiotem postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2007 r., mającej charakter deklaratoryjny, było stwierdzenie przejścia ex lege z dniem 1 lipca 2000 r. własności mienia Skarbu Państwa (opisanego wyżej) na własność Gminy [...], stronami takiego postępowania są co do zasady wyłącznie te podmioty. Ich praw bowiem i obowiązków bezpośrednio dotyczyły skutki tej decyzji. Inne osoby, aby mogły uczestniczyć w tym postępowaniu (mieć w nim przymiot strony), a więc również mogły skutecznie żądać weryfikacji tej decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności, musiałby wykazać, że to im w ww. dacie, a nie Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Takiego tytułu skarżąca nie wykazała. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, skarżąca zarówno w dniu 1 lipca 2000 r., tj. w dacie komunalizacji z mocy prawa, czy też w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej, jak również w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji (tj. w dniu 12 maja 2015 r.) oraz w dacie wydania postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, nie legitymowała się tytułem prawnorzeczowym do ww. nieruchomości, ani do jej części. Skarżąca swój interes prawny we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej wywodzi natomiast z faktu bycia spadkobierczynią F. M., będącego byłym współwłaścicielem nieruchomości pod nazwą "[...]", a potem właścicielem wyodrębnionej nieruchomości, której część stanowią dz. nr [...] i [...] we wsi [...]. Spadkobiercy ww. osoby podjęli starania o zwrot wskazanych działek przejętych na rzecz Skarbu Państwa w ramach reformy rolnej jeszcze w 1992 r., zaś od 2001 r. do postępowania tego przyłączyła się również skarżąca. Powyższa okoliczność świadczy jednak o interesie faktycznym skarżącej w niniejszym postępowaniu. W sprawie istotnym jest natomiast, że na dzień rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej organ nie dysponował żadnymi dokumentami wskazującymi na tytuł prawnorzeczowy po stronie skarżącej do ww. nieruchomości. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo w tej sytuacji uznał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2007 r. nie mogło być wszczęte na wniosek S.T., co obligowało go do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania, stosownie do treści art. 61a § 1 K.p.a. Skarżąca nie była bowiem stroną postępowania komunalizacyjnego, jak również w dacie 1 lipca 2000 r. nie legitymowała się jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości, która została skomunalizowana. Nie posiada zatem interesu prawnego – w rozumieniu art. 28 K.p.a. - który warunkuje możliwość wszczęcia postępowania nadzorczego. W ocenie Sądu, analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonego postanowienia i wskazują na bezzasadność skargi. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.). Organy prawidłowo uznały, że skarżąca nie wykazała w sprawie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 158 § 1 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności w formie postanowienia, a nie decyzji. Zgodnie bowiem z art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania w formie postanowienia, a nie decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji.