I SA/Wa 1145/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminnej Spółdzielni [...] na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...]kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku oddala skargę. Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. nr: [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. nr [...] o zwrocie Gminnej Spółdzielni "[...]" w [...] wniosku o przyznanie w trybie art. 160 k.p.a. odszkodowania z tytułu szkody poniesionej w związku z decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1951 o przekazaniu Gminnej Spółdzielni "[...] " w [...] w zarząd i użytkowanie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej spraw. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] decyzja z [...] marca 1951 r. nr [...] orzekło o przekazaniu w zarząd i użytkowanie Gminnej Spółdzielni "[...]" w [...] w zarząd i użytkowanie zabudowanej budynkiem jednopiętrowym nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] , o pow. [...] m2. W następstwie przeprowadzonego na wniosek Gminnej Spółdzielni "[...]" w [...] (następcy prawnego spółdzielni w [...] ) postępowania nadzorczego Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] marca 2017 r., stwierdził nieważność ww. decyzji Powiatowej Rady Narodowej w [...]. W tym stanie rzeczy Gminna Spółdzielnia "[...]" w [...] wnioskiem z [...] października 2017 r. wystąpiła do Wojewody [...] o przyznanie, w trybie art. 160 k.p.a., odszkodowania za szkody wynikające z poniesionych nakładów w obiekcie budowlanym usytuowanym przy [...] w [...], która to nieruchomość po stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 1951 r., podlega zwrotowi na rzecz jej poprzedniego właściciela. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lutego 2016 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2018 r., działając na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., zwrócił powyższy wniosek Gminnej Spółdzielni "[...]". W motywach postanowień organy podnosiły, że po uchyleniu z dniem 1 września 2004 r. art. 160 k.p.a., co nastąpiło w oparciu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. – o zmianie ustawy – Kodeks Cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692), dochodzenie odszkodowań za szkody wyrządzone niezgodną z prawem decyzją wydaną przed dniem 1 września 2004 r., bez względu na datę wydania ostatecznej decyzji stwierdzającej jej nieważność, odbywa się wyłącznie w postepowaniu przed sądami powszechnymi. Minister odwoływał się przy tym do stanowiska Sądu Najwyższego wyrażonego w uchwale z 31 marca 2011 r. sygn. akt III CZP 112/10 (OSNC 2011/7-8/75), a także poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych. W krańcowej części uzasadnienia, Minister wyjaśnił, że merytoryczne odniesienie się do podnoszonych w korespondencji Spółdzielni kwestii, pozostaje poza jego właściwością. Podjęte bowiem postanowienie odnosi się wyłącznie do kwestii procesowych będących przedmiotem rozstrzygnięcia. Nie rozstrzyga natomiast sprawy merytorycznie. Na powyższe postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Gminna Spółdzielnia "[...]" w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie art. 160 k.p.a. poprzez jego błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Ponadto w ocenie skarżące uzasadnienie postanowienie, może rodzić wątpliwości co do właściwości organu, a to wobec zawartego w nim stanowiska o nie odnoszeniu się do merytorycznych zarzutów żalącego się, bez wskazania jak kwestia podnoszona w tym zażaleniu ma być rozpoznana i jaki podmiot jest do tego właściwy. Skarżąca zwracała uwagę, że uchylony art. 160 k.p.a. może znajdować nadal zastosowanie, gdyż art. 5 ustawy zmieniającej z 17 czerwca 2004 r. zachowuje jego obowiązywanie wobec wydarzeń i stanów prawnych powstałych przed wejściem w życie ww. ustawy nowelizującej . Wywodziła przy tym, że stanowisko organów nie znajduje oparcia w orzecznictwie sądów. W tym kontekście odwoływała się m.in. do wyroku Sądu Najwyższego z 25 stycznia 2017 r. I CSK 131/16, gdzie wyrażono pogląd, że w wypadku wydania przez organ administracji publicznej przed 1 września 2004 r. decyzji (..), której nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa stwierdzono po tym dniu, o odszkodowaniu (...) orzeka się na podstawie art. 160 k.p.a. A nadto do przywoływanej także przez organ uchwały Sądu Najwyższego III CZP 112/10, oraz wyroków z: 5 maja 2010 r. I CSK 375/09, 25 stycznia 2017 r. I CSK 131/16 oraz 28 lutego 2017 r. I CSK 148/16. W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty, wniosła o uchylenie obu wydanych w spawie postanowień. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. o zwrocie Gminnej Spółdzielni "[...]" w [...] jej wniosku z 12 października 2017 r. o przyznanie w trybie art. 160 k.p.a. odszkodowania za szkodę powstałą w następstwie wydanej niezgodnie z prawem decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1951 r. o przekazaniu jej poprzednikowi prawnemu (Gminnej Spółdzielni "[...] " w [...]) w zarząd i użytkowanie zabudowanej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], której nieważność została stwierdzona ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] marca 2017 r., utrzymującą podjętą w tym przedmiocie decyzję Wojewody [...]. Podstawą zwrotu podania było stwierdzenie przez organy, że w sprawie objętej żądaniem strony właściwy jest sąd powszechny. Zgodnie zaś z art. 66 § 3 zd. pierwsze k.p.a. jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Paragraf 4 tego artykułu stanowi jednocześnie, że organ nie może jednak zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy W okolicznościach faktycznych sprawy niesporne pozostaje, że w przedmiocie zgłoszonego żądania odszkodowawczego Gminnej Spółdzielni [...] w [...] sąd powszechny nie orzekał. Nie zachodzi zatem sytuacja objęta hipotezą normy prawnej ujętej w § 4 art. 66 k.p.a. Stąd dla oceny legalności postanowienia zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy sprawa objęta żądaniem Spółdzielni podlega rozpatrzeniu na drodze postępowania administracyjnego, czy też, jak ustaliły organy, właściwym do jej załatwienia jest sąd powszechny. Godzi się zatem zauważyć, że roszczenia o naprawienie szkody powstałej w wyniku wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności były i są roszczeniami cywilnymi, jednakże do dnia 1 września 2004 r., na mocy art. 160 § 4 k.p.a., o odszkodowaniu orzekał (w postępowaniu jednoinstancyjnym) organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji, albo wydanie decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. Od ww. daty stan ten jednak - jak trafnie zwracały uwagę organy - uległ zmianie, na skutek uchylenia art. 160 k.p.a. przez art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. – o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692 ze zm.; dalej "ustawa nowelizująca"). Ustawa ta nadała nowe brzmienie art. 417 k.c. oraz wprowadziła do kodeksu cywilnego przepisy art. 4171, i 4172 normując w nich kompleksowo odpowiedzialność za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej. Jednocześnie jej art. 5 przewidywał, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem jej wejścia w życie (co nastąpiło 1 września 2004 r.) stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201, art. 4202 i art. 421 k.c., oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Powołany przepis intertemporalny w pierwszych latach jego obowiązywania budził istotne wątpliwości w orzecznictwie powstałe na tle interpretacji użytego w nim pojęcia "zdarzeń i stanów prawnych". Ostatecznie jednak zostały one rozstrzygnięte podjętą [...] marca 2011 r. w pełnym składzie Izby Cywilnej uchwałą [...] stwierdzającą, m.in. że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. Tym samym w uchwale tej Sąd Najwyższy przesądził, że nie mają w takich sytuacjach zastosowania uregulowania zawarte w § 4 i 5 art. 160 k.p.a., a więc te jednostki redakcyjne przepisu, w których określony został tryb dochodzenia roszczeń. W konsekwencji zatem, sprawy te od 1 września 2004 r., mimo że ich źródłem jest wadliwa decyzja wydana przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, mogą być dochodzone wyłącznie w postępowaniu przed sądami powszechnymi, a nie organem administracji publicznej. Stanowisko to w żaden sposób nie pozostaje przy tym w sprzeczności z poglądami prawnymi wyrażonymi w przywołanych w skardze późniejszych orzeczeniach Sądu Najwyższego. Skarżąca błędnie bowiem identyfikuje wyrażony w nich pogląd (podobnie jak samą treść uchwały z [...] marca 2011 r.) o zastosowaniu do spraw odszkodowania za szkody wyrządzone niezgodną z prawem decyzją podjętą przed ww. datą, materialnoprawnej podstawy ujętej w art. 160 § 1 k.p.a., z trybem w jakim zgłoszone na tej podstawie roszczenie winno być rozpatrywane i rozstrzygane. Skoro zatem w sprawie objętej żądaniem skarżącej właściwy pozostaje sąd powszechny, a nie organ administracji publicznej, a przy tym nie zachodzi w niej sytuacja o której mowa w art. 66 § 4 k.p.a., to zasadnie Wojewoda [...], kierując się dyspozycja normy prawnej z art. 66 § 3 k.p.a. orzekł o zwrocie Gminnej Spółdzielni "[...]" jej podania, a Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał postanowienie Wojewody w mocy. Chybiony w tym stanie rzeczy pozostaje także zarzut naruszenia art. 160 k.p.a., którego to naruszenia skarżąca upatruje w błędnej jego wykładni. Brak właściwości organu do rozstrzygania co do istoty sprawy odszkodowania, wykluczała również możliwości merytorycznego odniesienia się przezeń do kwestii samej zasadności zgłoszonego roszczenia. Tego też dotyczyło sformułowane w krańcowej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia budzące wątpliwości skarżącej stanowisko organu, "że merytoryczne odniesienie się do podniesionych w ww. korespondencji kwestii pozostaje poza właściwością ministra właściwego do spraw administracji publicznej". Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. , poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.