I SA/Wa 1147/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. Ś. na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz skarżącej A. Ś. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Budownictwa zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. Ś. od pisma Wojewody Małopolskiego nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. dotyczącego sprawy podjęcia z urzędu postępowania odnoszącego się do wygaśnięcia decyzji Wojewody Małopolskiego nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r., sprostowanej postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2006 r., dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Uniwersytet [...] w K. prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha w obrębie [...], położonej w K. przy ul. [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., sprostowaną, postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r., wydaną na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2005 r. Nr 164, poz. 1365), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez Uniwersytet [...] w K. prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha w obrębie [...], położonej w K. przy ul. [...] Pismem z dnia 11 grudnia 2006 r. A. Ś. złożyła wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazując, iż istnienie przesłanek z tego przepisu organ winien zbadać z urzędu. W piśmie nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. Wojewoda Małopolski przedstawił wnioskodawczyni swoje stanowisko w sprawie, nie znajdując podstaw do podjęcia działań z urzędu. Od powyższego pisma odwołanie złożyła A. Ś. Rozpatrując sprawę Minister Budownictwa stwierdził, że we wniosku z dnia 11 grudnia 2006 r. A. Ś. jednoznacznie wskazała, że organ administracyjny winien podjąć działania z urzędu. Postępowanie z urzędu nie zostało wszczęte, natomiast organ wojewódzki w piśmie z dnia 13 marca 2007 r. wyjaśnił swoje stanowisko wskazując na brak podstaw do podejmowania działań, wobec nieistnienia przesłanki bezprzedmiotowości, o której mowa w art. 162 k.p.a. Zdaniem Ministra zaskarżone pismo ma charakter wyłącznie wyjaśniający stanowisko organu co do braku przesłanek do podejmowania z urzędu postępowania administracyjnego, co oznacza też, że w sprawie nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne (i nie było wydane zawiadomienie, o którym mowa w art. 61 § 4 k.p.a.), które byłoby zakończone decyzją administracyjną. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 127 k.p.a. odwołanie przysługuje tylko od decyzji. Odwołanie nie przysługuje (jest niedopuszczalne) od innych form działania organów administracji publicznej. Skoro organ nie widział podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego, nieistniejące postępowanie nie mogło zakończyć się wydaniem decyzji, a zaskarżone pismo ma jedynie charakter wyjaśniający tę kwestię. Na powyższe postanowienie skargę w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. Ś. Skarżąca podniosła, że po złożeniu przez nią wniosku z 11 grudnia 2006 r. powinno dojść do wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony przez organ administracyjny. Organ administracyjny nie może poprzestać na udzieleniu stronie informacji co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy, gdy istnieją przesłanki do załatwienia sprawy w formie decyzji. Skarżąca zarzuciła, że Minister Budownictwa w postanowieniu z dnia [...] maja 2007 r. ograniczył bezzasadnie zakres jej wniosku do wyrwanego z kontekstu stwierdzenia, że organ administracyjny winien podjąć działania z urzędu. Skarżąca wskazała, że nieuzasadnione jest stwierdzenia organu, iż w sprawie nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne zakończone decyzją administracyjną, a o wszczęciu postępowania Wojewoda Małopolski nie wydał zawiadomienia zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. Pismo Wojewody Małopolskiego zawiera bowiem wszystkie elementy wadliwej decyzji administracyjnej, a brak zawiadomień należy potraktować jako naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Skarżąca podkreśliła, że pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami mimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Bez względu na to, z jakich przyczyn organ właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji uzna, że wniesione przez stronę żądanie w tym przedmiocie nie może być uwzględnione, jest obowiązany sprawę załatwić przez wydanie decyzji administracyjnej odpowiadającej wymogom określonym w art. 107 k.p.a. Skarżąca zarzuciła, że stwierdzając niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. w oparciu o przesłanki o charakterze ogólnym, Minister Budownictwa nie wskazał, ze zróżnicowanej grupy przyczyn o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, konkretnej przyczyny takiego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej wniosku o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. organ nie może wyprowadzać z oceny zarzutów podniesionych przez stronę, ponieważ zarzuty te powinny być badane w zwykłym toku przez dwie instancje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że przesłanki zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu. Organ podkreślił, że niedopuszczalność wnoszenia środków zaskarżenia od pism wyjaśniających organu administracji publicznej (nie będących decyzją ani postanowieniem) została zaaprobowana również przez orzecznictwo sądów administracyjnych – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 1755/06. Organ naczelny wskazał, że rozpatrywał sprawę odwołania skarżącej i nie prowadził postępowania jako organ I instancji, a więc zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. jest niezrozumiały. Uczestnicy postępowania : Prezydent K. i Uniwersytet [...] w K. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Należy również dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), dalej zwaną "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga jest zasadna. Istotę sprawy stanowi ocena, czy pismo Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] dotyczące wygaśnięcia decyzji tegoż organu z dnia [...]lutego 2006 r. nr [...] spełnia minimalne wymogi decyzji administracyjnej. Jak wynika z treści pisma Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2007 r. organ we wstępnej jego części dokonał oceny interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i na tej podstawie stwierdził, że skarżąca nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2006 r. orzekającej o nabyciu z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w K. przy ul. [...]. Jednakże w dalszej części pisma organ dokonał pogłębionej analizy kwestionowanej decyzji i wywiódł, że nie ma podstaw do stwierdzenia jej wygaśnięcia, wskazując jednocześnie, z jakich przyczyn nie jest to możliwe. Organ poczynił m.in. rozważania dotyczące deklaratoryjnego charakteru decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. i jej skutków, odnosząc je do treści przepisu art. 162 k.p.a., a w szczególności do przesłanki "bezprzedmiotowości", o której mowa w §1 pkt 1 tego artykułu. Przy czym pismo z dnia [...] marca 2007 r. zostało opatrzone podpisem osoby działającej z upoważnienia organu właściwego do rozpoznania wniosku w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia kwestionowanej decyzji, skierowane zostało do skarżącej i jest stanowiskiem organu w sprawie wszczętej z jej wniosku z dnia 11 grudnia 2006 r. Stwierdzić należy, iż zgodnie z utrwalonym stanowiskiem w judykaturze i w doktrynie przyjmuje się, że jeżeli treść pisma zawiera rozstrzygnięcie sprawy skierowanej do adresata wniosku, to jest to decyzja administracyjna. W ocenie Sądu pismo wyżej wskazane zawiera elementy decyzji, w której organ dokonał oceny braku przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, a więc rozstrzygnął o istocie sprawy, pomimo że na wstępie wskazał, że skarżąca nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Oznacza to, że analizowane pismo zawiera minimum wymagań formalnych, jakie powinna spełniać decyzja, tj. oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy albo o interesie prawnym wnioskodawcy oraz podpis osoby działającej w imieniu organu (wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSP 1982, z. 9-10, poz. 169 z glosą J. Borkowskiego). Zatem każde pismo organu administracji publicznej, które zawiera w swej treści powyższe elementy, powinno być kwalifikowane jako decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 k.p.a. albo art. 105 § 1 k.p.a., o ile dotyczy sprawy administracyjnej w znaczeniu ustalonym przez art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Powyższe okoliczności uszły uwadze Ministra Budownictwa, a w szczególności fakt, że organ I instancji merytorycznie rozpoznał sprawę, dokonał bowiem dogłębnej analizy braku przesłanek z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.; jednocześnie - jak wyżej wskazano - stwierdził, że skarżąca nie jest stroną postępowania. Zatem nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu naczelnego, że pismo Wojewody Małopolskiego ma charakter wyłącznie wyjaśniający. W szczególności nietrafny jest pogląd organu, że nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Wniosek skarżącej z dnia 11 grudnia 2006 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2006 r., w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., wszczął postępowanie administracyjne stosownie do art. 61 § 3 k.p.a. Dotyczył bowiem indywidualnej sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji, gdyż jedynie w tej formie prawnej można stwierdzić wygaśniecie decyzji lub odmówić stwierdzenia jej wygaśnięcia. Należy zauważyć, że we wszelkiego rodzaju postępowaniach administracyjnych, z wyjątkiem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, postępowanie administracyjne z wniosku pochodzącego od podmiotu nielegitymującego się interesem prawnym podlega załatwieniu decyzją o umorzeniu postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 k.p.a.). Wyjątek stanowią przepisy odnoszące się do postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2004 r. sygn. akt OSK 77/04 (niepubl.) i z dnia 20 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 130/04 - ONSA i WSA 2004 nr 3 poz. 59). W świetle powyższego orzecznictwa, skoro wniosek skarżącej nie był złożony w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, należy uznać że wnioskiem tym zostało wszczęte postępowanie. Należy także zauważyć, że wbrew twierdzeniu obydwu organów z treści wniosku skarżącej z dnia 11 grudnia 2006 r. nie wynika, aby domagała się ona wszczęcia postępowania z urzędu. Skarżąca wskazała jedynie, że istnienie przesłanek 7 art 161 §1 pkt 1 k.p.a organ winien zbadać z urzędu. Dlatego nietrafne jest stanowisko organu naczelnego, że przed Wojewodą Małopolskim nie toczyło się postępowanie administracyjne, gdyż postępowanie takie zostało wszczęte na skutek złożenia wniosku przez skarżącą. Po wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek skarżącej organ administracyjny winien zakończyć postępowanie wydaniem decyzji merytorycznej, albo decyzji o umorzeniu postępowania (art. 105 k.p.a). Jak wyżej wskazano - pismo Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2007 r. zawiera w sobie zarówno elementy rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, jak również elementy decyzji umarzającej z powodu braku przymiotu strony. Powyższe kwestie nie zostały dostrzeżone przez Ministra Budownictwa, który nietrafnie uznał, że pismo nie jest decyzją, a wobec tego skarżącej nie przysługuje prawo do odwołania. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie jest środkiem zaskarżenia, który przysługuje stronie od decyzji I instancji. W razie wniesienia odwołania organ odwoławczy obowiązany jest wszcząć postępowanie odwoławcze przez podjęcie czynności postępowania wstępnego w tym m.in. ustalić czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminu. Dlatego też przedwcześnie organ naczelny wydał postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a. o niedopuszczalności odwołania. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w wyroku z mocy art. 145 § 1 pkt c oraz art. 152 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Minister Budownictwa rozpozna odwołanie skarżącej z uwzględnieniem kwestii wyżej omówionych