I SA/Wa 1156/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2016 r. sprawy ze skargi K. B., J. C. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego oddala skargę. ISA/Wa 1156/16 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. B., J. C. i M. K. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka o nr ew. [...] z obr. [...] pochodzącej z dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Nieruchomość [...] położona przy ulicy [...] hip. nr [...] leży na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279). Na podstawie art. 1 tego dekretu wszystkie grunty leżące w granicach miasta W. przeszły na własność Gminy W., a po likwidacji gmin w 1950 r. na własność Skarbu Państwa. Objęcie niniejszego gruntu przez gminę nastąpiło w dniu 14 listopada 1947 r. tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Tak więc termin do złożenia wniosku o własność czasową zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. (obecnie prawo użytkowania wieczystego) upływał z dnia 14 maja 1948 r. Dnia 18 października 1948 roku adwokat [...] - pełnomocnik Z. B. złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej przedmiotowego gruntu. Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] czerwca 1951 r. odmówiło dotychczasowej właścicielce przyznania prawa własności czasowej gruntu stwierdzając jednocześnie, iż wszystkie budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] września 1951 r. nr [...] utrzymało w mocy w/w orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 1951 r. nr [...]. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 września 2002 r., sygn. I SA 2757/00 oddalił skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...]. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2000 r. nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2000 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. I SA/Wa 400/12 oddalił skargę K. B., J. C. i M. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. I OSK 2893/12 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. I SA/Wa 400/12. Obecnie nieruchomość hip. nr [...] stanowi działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Dnia 13 października 2014 roku K. B., J. C. i M. K. złożyły wniosek "o zwrot w trybie art. 214 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...] hip. nr [...]". Wnioskodawczynie są spadkobierczyniami dawnej właścicielki przedmiotowej nieruchomości – Z. B. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Prezydent W. odmówił wnioskodawczyniom ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do ww. nieruchomości [...]. W uzasadnieniu organ instancji wskazał, że ponad wszelką wątpliwość brak jest wniosku złożonego w terminie określonym w art. 214 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Odwołanie od powyższej decyzji w terminie ustawowym złożyły K. B., J. C. i M. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżących – zaskarżona decyzje utrzymało w mocy. Organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 214. 1. Ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. ( Dz.U. z 2015 r. poz. 1515) poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. Zwrot nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych. O przyznaniu prawa użytkowania wieczystego gruntów i o zwrocie budynków orzeka właściwy organ. Organ wskazał, że dekret z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) wszedł w życie z dniem 21 listopada 1945 r. Na mocy art. 1 tego dekretu, z dniem jego wejścia w życie, wszystkie grunty położone w ówczesnych granicach administracyjnych W. przeszły na własność gminy W. Następnie, na mocy ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) grunty te stały się przedmiotem własności państwowej, a obecnie stosuje się do nich przepisy ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowi właściciele nieruchomości lub osoby reprezentujące ich prawa, a także prawni następcy właścicieli będący w posiadaniu gruntu, mogli w ciągu sześciu miesięcy od objęcia ich nieruchomości w posiadanie przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Wniosek ten podlegał (i nadal podlega) uwzględnieniu, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela (następcę prawnego) da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto gdy użytkowanie gruntu zgodnie z tym przeznaczeniem nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Dekret o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy nadal obowiązuje, a wnioski złożone w terminach określonych zgodnie z jego dyspozycjami nadal są rozpatrywane wyłącznie na podstawie jego przepisów, które stanowią przepisy szczególne wobec ogólnie obowiązujących norm komentowanej ustawy. Na mocy kolejnych ustaw prawo wieczystej dzierżawy oraz prawo zabudowy zostały zastąpione prawem własności czasowej, a następnie - prawem użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 9 dekretu odszkodowanie za grunty należne w myśl art. 7 ust. 5 oraz odszkodowanie za budynki należne w myśl art. 8 miała ustalać miejska komisja szacunkowa. Szczegółowe zasady wypłaty odszkodowań oraz emisji papierów wartościowych na ten cel miały być określone w przepisach szczególnych, wydanych na podstawie delegacji zawartej w art. 9 ust. 3, które jednak nigdy nie zostały wydane. W związku z powyższym, ustawą z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ustawodawca zadecydował o wygaśnięciu, z dniem wejścia w życie tej ustawy (1 sierpnia 1985 r.), praw do odszkodowania za grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości przewidzianych w przepisach dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (art. 89 ust. 1 ustawy). Jednocześnie, na mocy art. 89 ust. 2 tej ustawy, poprzedni właściciele niektórych nieruchomości zabudowanych oraz ich następcy prawni uzyskali możliwość złożenia nowych wniosków o przyznanie prawa wieczystego gruntów oraz zwrot odebranych im budynków. Uprawnienie to dotyczyło wyłącznie poprzednich właścicieli działek zabudowanych: domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi, domami, w których liczba izb nie przekracza 20, domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność lokali oraz domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych. Termin na złożenie wniosków upływał z dniem 31 grudnia 1988 r. Był to termin zawity, co oznacza, że z chwilą jego upływu niezrealizowane uprawnienia do złożenia wniosków wygasły. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, na rzecz osoby fizycznej może być dokonany zwrot tylko jednej nieruchomości. Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości została uchylona na mocy art. 241 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uprawnienia wynikające z faktu złożenia wniosków zostały zachowane, z pewnymi modyfikacjami, w treści art. 214. Organ podkreślił, że zakres podmiotowy unormowania art. 214 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami obejmuje poprzednich właścicieli, których prawa do odszkodowania wygasły, jeżeli zgłosili wnioski do dnia 31 grudnia 1988 r. Dotyczy to zarówno osób, które wcześniej złożyły wnioski w trybie wynikającym z dekretu i wnioski te zostały oddalone, po czym ponowili je w kolejnym terminie zakreślonym w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, osób, które wniosków w trybie dekretu nie złożyły wcale, jak również osób, które złożyły wnioski po upływie terminu wynikającego z dekretu. Organ II instancji wskazał, że złożenie wniosków w terminie określonym w komentowanym przepisie jest warunkiem koniecznym pozytywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia. Drugim koniecznym warunkiem jest zabudowanie nieruchomości jednym z budynków wymienionych w art. 214 u.g.n.. Oba te warunki muszą być spełnione łącznie, a spełnienie tylko jednego z nich lub niespełnienie żadnego spowoduje nieuwzględnienie wniosku. Organ zwrócił uwagę, że skoro wniosek w tej sprawie został złożony w 2014 r., zatem oczywiste jest, że nie został spełniony jeden z warunków wskazanych w przywołanym wyżej przepisie, a w konsekwencji, należało uznać, że nie jest możliwe ustanowienie użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. [...], z uwagi na niedotrzymanie terminu, o którym mowa w art. 214 u.g.n. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyły K. B., J. C. i M. K. Wnosiły o Wnoszę o uchylenie zaskarżonej decyzji lub przyznanie prawa użytkowania wieczystego wskazanego gruntu w ramach postępowania sądowo-administracyjnego. W uzasadnieniu skargi wskazały, że w dniu 6 września 2014 r. wystąpiły do Prezydenta W. z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Skarżące podkreśliły, że wniosek złożony w trybie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami był uzasadniony, gdyż przed dniem 21 listopada 1945 r. budynek posadowiony na gruncie posiadał wyodrębnione lokale, o których mowa w art. 214 pkt 2 tej ustawy. Wykładnia przepisu dokonana przez organ I instancji jest wadliwa i idzie tokiem wykładni ukształtowanym na gruncie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność czyli musi istnieć użytkowanie wieczyste przed określoną datą. Skarżące wskazały, ze wykładnia art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera trzy autonomiczne podstawy materialnoprawne upoważniające osobę uprawnioną do żądania zwrotu jednej nieruchomości: 1. dla osób które złożyły wniosek przed określoną datą, 2. dla osób których nieruchomości spełniały określone kryteria przedmiotowe, 3. dla osób których nieruchomości spełniały inne kryteria przedmiotowe i są w dalszym ciągu użytkowane, przy czym tutaj może nastąpić nawet zwrot części nieruchomości. Skarżące wnosiły o zastosowanie wykładni pro obywatelskiej, a nie wiecznie dążącej do ograniczania praw dawnych właścicieli nieruchomości, gdyż tylko taka wykładnia jest zgodna z poczuciem sprawiedliwości i zasadami współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości argumentacje przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Należy zauważyć, iż konstrukcja skargi została oparta głównie na zarzucie, iż organ administracji publicznej nie zastosował wykładni pro obywatelskiej art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżących według prawidłowej wykładni art. 214 u.g.n. zawiera trzy autonomiczne podstawy upoważniające osobę uprawnioną do żądania zwrotu jednej nieruchomości: 1. dla osób które złożyły wniosek przed określoną datą, 2. dla osób których nieruchomości spełniały określone kryteria przedmiotowe, 3. dla osób których nieruchomości spełniały inne kryteria przedmiotowe i są w dalszym ciągu użytkowane. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji Prezydenta W. stanowi przepis art. 214 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią przepisu art. 214 ust. 1 ustawy, poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna i/ nieruchomość. Zgodnie zaś z art. 214 ust. 2 ustawy zwrot nieruchomości, o którym mowa w ust. 1 przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20 oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych. Prezydent W. ustalił, że nie jest możliwe uwzględnienie żądania skarżących ze względu na uchybienie terminu do wniesienia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. Jak bowiem wynika z treści art. 214 ust. 1 ustawy, wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego winien być złożony w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. Podstawowym warunkiem pozytywnego załatwienia wniosku na podstawie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest złożenie go w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. Skoro zatem wniosek o zwrot nieruchomości, złożony został w dniu 6 września 2014 r. na co wskazały same skarżące, należy z całą stanowczością uznać, iż nastąpiło to z uchybieniem przepisanego w art. 214 ustawy terminu, a zatem niemożliwy jest zwrot nieruchomości następcom prawnym dawnego właściciela, choćby nawet spełnione zostały pozostałe, wymienione w omawianym przepisie przesłanki, albowiem wszystkie one muszą zostać spełnione kumulatywnie. Nie mają racji skarżące, że art. 214 u.g.n. zawiera trzy autonomiczne podstawy upoważniające osobę uprawnioną do żądania zwrotu jednej nieruchomości, gdyż autonomiczne oznaczaja niezależne od siebie. Złożenie wniosku w terminie określonym w tym przepisie, tj. do 31 grudnia 1988 r. jest warunkiem koniecznym pozytywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia, oczywiście pod warunkiem spełnienia pozostałych wymogów wskazanych w przepisie (zabudowanie nieruchomości jednym z budynków wymienionych w art. 214 ustawy). Warunki muszą być spełnione łącznie, a spełnienie tylko jednego z nich lub niespełnienie żadnego spowoduje nieuwzględnienie wniosku. Wobec powyższego prawidłowo organy odmówiły ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, bez badania pozostałych przesłanek z art. 214 ustawy, gdyż jak wyżej wskazano, przesłanki z tego przepisu muszą być spełnione łącznie. Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności, Sąd z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.