I SA/Wa 1160/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Tomasz Wykowski Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2014 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na nieodpłatne przekazanie na własność nieruchomości oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2014r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na nieodpłatne przekazanie nieruchomości. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Pismem z dnia 22 grudnia 2010r. Wojewoda [...] zwrócił się do Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych o wyrażenie zgody na nieodpłatne przekazanie, na podstawie art. 70a ustawy z dnia 17 maja 1989r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, na własność Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] gruntów rolnych , wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, położonych w Gminie [...], w obrębie [...], części działki nr [...] o pow. około [...] ha. Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych postanowieniem z dnia [...] września 2012r. nie wyraził zgody na nieodpłatne przekazanie ww nieruchomości, a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] października 2012r. nr [...] utrzymał je w mocy. Wyrokiem z dnia 8 maja 2013r. sygn. akt I SA/Wa 2521/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Towarzystwa na ww postanowienie. Pismem z dnia 22 sierpnia 2013r. Wojewoda [...] poinformował Prezesa, że w dniu 26 lipca 2013r. strona sprecyzowała wniosek o nieodpłatne przekazanie na podstawie art. 70a ww ustawy części nieruchomości rolnej, w granicach działki nr [...] [...] o pow. [...] ha, załączając do pisma wstępny projekt podziału ww działki na część A o pow. [...] ha i część B o pow. [...] ha. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] Prezes Nieruchomości Rolnych nie wyraził zgody na nieodpłatne przekazanie na własność Towarzystwa [...] nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, położonej w Gminie [...], obręb [...], oznaczonej numerem geodezyjnym [...] w jej części zachodniej o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, ze zgodnie z art. 70a ustawy z dnia 17 maja 1989r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 29, poz. 154 ze zm.) osobom prawnym Kościoła Katolickiego, które po dniu 8 maja 1945r. podjęły działalność na Ziemiach Zachodnich i Północnych, mogą być, na ich wniosek, przekazane nieodpłatnie na własność grunty znajdujące się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi albo w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Jeżeli grunty te znajdują się w zarządzie lub użytkowaniu osób prawnych, przekazanie na własność może nastąpić wyłącznie za zgodą tych osób. Przekazanie na własność nieruchomości rolnych następuje w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wydanej za zgodą Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych). Decyzja ta stanowi podstawę do dokonania wpisów w księgach wieczystych. Organ I instancji zaznaczył, że zgoda Prezesa, jako organu współdziałającego przy wydawaniu decyzji administracyjnej oznacza najsilniejsze współdziałanie czyli obowiązek dojścia do zgody w przedmiocie nieodpłatnego przekazania na własność gruntów osobom prawnym Kościoła Katolickiego. Powyższa zgoda, do której stosuje się zapisy art. 106 k.p.a. powinna przybrać formę postanowienia. Organ I instancji wskazał, że postępowanie, w którym Prezes zajmuje stanowisko tylko co do przedmiotu przekazania ma charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez wojewodę w drodze decyzji administracyjnej. Zgoda na nieodpłatne przekazanie własności nieruchomości rolnych na rzecz kościelnych osób prawnych nie jest obligatoryjna, przy czym Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych podejmując decyzję w powyższej sprawie kieruje się przede wszystkim koniecznością realizacji zadań, dla których Agencja została powołana. Prezes podniósł, ze zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Agencja Nieruchomości Rolnych wykonuje prawo własności i inne prawa rzeczowe w stosunku do mienia rolnego Skarbu Państwa. Agencja realizuje zadania wynikające z polityki państwa w zakresie rolnictwa, a w szczególności w zakresie tworzenia oraz poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, które zgodnie z art. 23 Konstytucji RP stanowią podstawę ustroju rolnego w Polsce, oraz tworzenia warunków sprzyjających racjonalnemu wykorzystaniu potencjału produkcyjnego Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 1 ww ustawy Agencja gospodaruje Zasobem w pierwszej kolejności w drodze sprzedaży mienia w całości lub jego części. Organ I instancji ustalił, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] wynika, ze część działki nr [...] leży na terenie oznaczonym symbolami MN-1, MN-2 (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), KD-5 (ulice dojazdowe), ZP-1 (zieleń parkowa), KDn-9, KDn-10, KDn-11 (ulice dojazdowe niepubliczne), KZ-1b, KZ-1a ( droga kl. Z-obejście wsi ), KP-1 (ciąg pieszo-jezdny). Natomiast na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu [...] część działki nr [...] leży na terenie oznaczonym symbolem R-1 (przeznaczenie podstawowe-użytki rolne), a część na terenie oznaczonym symbolem MN-3 (teren zabudowy mieszkaniowej). Ponadto Prezes wskazał, że przedmiotowa nieruchomość o całkowitej powierzchni [...] ha jest przedmiotem umowy dzierżawy z dnia [...] marca 2013r. zawartej z osobą fizyczną do dnia [...] listopada 2015r. i umowa ta została zwarta po przeprowadzeniu przetargu ograniczonego, skierowanego do rolników indywidualnych. Prezes podniósł, że Agencja Nieruchomości Rolnych jako państwowa osoba prawna, której powierzono wykonywanie prawa własności do mienia Skarbu Państwa samodzielnie podejmuje decyzje o sposobie zagospodarowania nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu, kierując się zarówno dbałością o interesy Skarbu Państwa, jak i o realizację zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa. Prezes stwierdził, że jego zgoda na nieodpłatne przekazanie prawa własności nieruchomości na rzecz kościelnych osób prawnych ma charakter uznaniowy i taki sposób zagospodarowania nieruchomości Zasobu ma miejsce, o ile inne formy rozdysponowania, do stosowania których obliguje ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa okazały się bezskuteczne. Przedmiotowa nieruchomość jest zagospodarowana w sposób trwały do dnia 30 listopada 2015r., z możliwością dalszego kontynuowania umowy dzierżawy. Prezes stwierdził, że podejmowanie czynności w celu ewentualnego podziału nieruchomości jest niecelowe i nieracjonalne w obecnym stanie faktycznym, ponieważ cała działka nr [..] została objęta umową dzierżawy, która zapewnia dzierżawcy pobieranie pożytków, a ewentualne wydzielenie nieruchomości o powierzchni około [...] ha z całkowitej powierzchni [...] ha czyniłoby umowę dzierżawy bezprzedmiotową, a Agencję narażało na roszczenia odszkodowawcze wynikające ze stosunku obligacyjnego. Jednocześnie Prezes zauważył, że podmiotem posiadającym interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o podział nieruchomości ma tylko podmiot dysponujący tytułem prawnym własności lub użytkowania wieczystego. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Towarzystwo [...]. Rozpatrując sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że Agencja Nieruchomości Rolnych podejmując decyzję o sposobie zagospodarowania danej nieruchomości zobowiązana jest kierować się dbałością zarówno o interes Skarbu Państwa, jak i o realizację zadań wynikających z polityki państwa, w szczególności w zakresie tworzenia oraz poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych oraz tworzenia warunków sprzyjających racjonalnemu wykorzystaniu potencjału produkcyjnego Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Minister wskazał, że w przedmiotowej sprawie nieruchomość jedynie częściowo ma charakter rolny, a tylko nieruchomości rolne mogą zostać przekazane na rzecz kościelnych osób prawnych na podstawie art. 70a ustawy z dnia 17 maja 1989r., a ponadto objęta jest ona umową dzierżawy, a czynsz dzierżawny stanowi dochód ANR. Organ II instancji stwierdził, że podejmując decyzję o sposobie zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości ANR miała na celu poprawę struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, co stanowi jej obowiązek ustawowy. Minister w związku z powyższym uznał rozstrzygnięcie Prezesa ANR za uzasadnione i zgodne z podstawowymi obowiązkami nałożonymi na ANR. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. polegającego na braku uwzględnienia wniosku strony skarżącej o przeprowadzenie podziału geodezyjnego przedmiotowej nieruchomości, to organ II instancji uznał go za bezzasadny, podnosząc że wprawdzie wniosek w tym przedmiocie wpłynął do ANR w dniu 24 listopada 2013r., a więc już po wydaniu rozstrzygnięcia, jednakże wyrażone w nim żądanie było znane organowi I instancji, co znalazło wyraz w treści zaskarżonego postanowienia. Ponadto Minister stwierdził, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym brak jest przepisów obligujących ANR do przeprowadzenia podziału geodezyjnego działek wchodzących w skład Zasobu. Skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Towarzystwo [...] zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 70a ust. 1 ustawy z 17 maja 1989r. poprzez niedokonanie podziału geodezyjnego działki i odmowę wyrażenia zgody na nieodpłatne przekazanie stronie skarżącej na własność części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni łącznej [...] ha w zakresie działki oznaczonej literą A na wstępnym planie podziału. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, ze sprawa dotycząca odmowy wyrażenia zgody na przyznanie stronie skarżącej na własność części przedmiotowej nieruchomości była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 8 maja 2013r. sygn. akt I SA/Wa 2521/12 wskazał na konieczność przygotowania dla Prezesa ANR przedmiotu postępowania tj. wydzielenia działki rolnej w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym wnioskodawca zmodyfikował wniosek i przedłożył Wojewodzie [...] wstępny projekt podziału nieruchomości sporządzony na podstawie art. 95 ust. 4 ugn wnosząc o dokonanie podziału w celu umożliwienia przyznania mu nieruchomości rolnej tj. części działki nr [...] w zakresie działki odpowiadającej działce oznaczonej literą A. W ocenie skarżącego organy nie powinny na pierwszym miejscu stawiać interesu Skarbu Państwa, bo wówczas dochodzi do naruszenia regulacji wprowadzonej przez ustawodawcę w art. 70a ustawy z dnia 17 maja 1989r., a żaden przepis prawa nie uprawnia ANR do dawania prymatu celom działania ANR nad interesem podmiotu usiłującego realizować swoje uprawnienia przyznane ustawą szczególną. Zdaniem strony skarżącej w związku z położeniem wnioskowanej nieruchomości w bezpośredniej bliskości terenów budowlanych, sensowne byłoby przyznanie jej wnioskodawcy i wyzbycie się go przez ANR. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Norma prawa materialnego, która znalazła zastosowanie w niniejszej sprawie i którą przywołały oba organy to przepis art. 70a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29 poz. 154 ze zm.). W myśl tego przepisu osobom prawnym Kościoła Katolickiego, które po dniu 8 maja 1945 r. podjęły działalność na Ziemiach Zachodnich i Północnych, mogą być, na ich wniosek, przekazane nieodpłatnie na własność grunty znajdujące się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi albo w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Jeżeli grunty te znajdują się w zarządzie lub użytkowaniu osób prawnych, przekazanie na własność może nastąpić wyłącznie za zgodą tych osób. (ust.1). Wielkość przekazanej nieruchomości rolnej, wraz z gruntami rolnymi będącymi już własnością wnioskodawcy, nie może przekraczać w odniesieniu do: 1) gospodarstw rolnych parafii - 15 ha, 2) gospodarstw rolnych diecezji - 50 ha, 3) gospodarstw rolnych seminariów duchownych, diecezjalnych i zakonnych - 50 ha, 4) gospodarstw rolnych domów zgromadzeń zakonnych - 5 ha, chyba że domy te prowadzą działalność, o której mowa w art. 20 i 39; w tych przypadkach mogą być przekazane nieruchomości rolne o powierzchni do 50 ha. Przekazanie na własność nieruchomości, o których mowa w ust. 1 i 2, następuje w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wydanej za zgodą Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Decyzja ta stanowi podstawę do dokonania wpisów w księgach wieczystych (ust.3). Z brzmienia cytowanego przepisu wynika, że decyzja w przedmiocie przekazania nieodpłatnie na własność nieruchomości jak i zgoda Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych - jak trafnie wywiodły organy - wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Wskazuje na to użycie w jego redakcji zwrotu "mogą być , na ich wniosek, przekazane nieodpłatnie na własność". Uznanie administracyjne cechuje się z kolei między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, lecz ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań, a tym samym decydowaniu o ich uwzględnieniu bądź odmowie uwzględnienia. Oczywiście rozstrzyganie sprawy podejmowane w granicach uznania administracyjnego nie oznacza jego dowolności. Organ musi więc wskazać w sposób przekonujący kryteria, którymi kierował się korzystając ze swego prawa do uznania, przekonujące co do trafności zajętego stanowiska. W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie granic tych nie przekroczyły i ustaliły relację normy zawartej w art. 70a ww ustawy do przepisów ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012r.poz. 1187 ze zm.) i sposobów gospodarowania mieniem, jakie przewiduje ta ustawa. Jak zasadnie stwierdził Minister w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyrażenie zgody przez Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych na przekazanie nieruchomości nie jest obligatoryjne, a zgodnie z art. 5 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa Agencja Nieruchomości Rolnych wykonuje prawo własności i inne prawa rzeczowe w stosunku do mienia rolnego Skarbu Państwa. Jak słusznie zauważył organ II instancji w związku z powyższym o sposobie zagospodarowania nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu decyduje samodzielnie Agencja, a podejmując decyzję o sposobie zagospodarowania danej nieruchomości, Agencja zobowiązana jest kierować się dbałością zarówno o interes Skarbu Państwa, jaki o realizację zadań wynikających z polityki państwa, w szczególności w zakresie tworzenia oraz poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych oraz tworzenia warunków sprzyjających racjonalnemu wykorzystaniu potencjału produkcyjnego Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Jak ustaliły organy orzekające w rozpoznawanej sprawie przedmiotowa nieruchomość jedynie częściowo ma charakter rolny, a tylko nieruchomości rolne mogą zostać przekazane na rzecz kościelnych osób prawnych na podstawie art. 70a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że cała działka nr [...] została wydzierżawiona na czas określony w trybie przetargu ograniczonego dla rolników indywidualnych, stosownie do przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2012r. poz. 303), z czego wynika, jak słusznie zauważył Minister, że podejmując decyzję o sposobie zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości ANR miała na celu poprawę struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, co stanowi jej obowiązek zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, a ponadto czynsz dzierżawny uzyskiwany od dzierżawcy stanowi dochód ANR. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego sprzeczności zaskarżonego rozstrzygnięcia z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2013r. sygn. akt I SA/Wa 2521/12 stwierdzić należy, że wprawdzie zgodnie z treścią art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, jednakże w ocenie składu orzekającego wydane w sprawie niniejszej rozstrzygnięcia organów nie są sprzeczne z tym wyrokiem. Jak bowiem wynika z jego uzasadnienia Sąd stwierdził przede wszystkim, że aby organ właściwy w sprawie wyrażenia zgody mógł zaopiniować wskazywaną przez skarżącego część nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha przedmiot tego postępowania – nieruchomość rolna musi być wyodrębniona, w taki sposób, aby można było mówić o nieruchomości w znaczeniu prawnorzeczowym. Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych w postępowaniu incydentalnym ma bowiem ustalić, czy z punktu widzenia zadań realizowanych przez podległą Prezesowi Agencję (art. 6 ugnrsp) i zasad gospodarowania nieruchomościami rolnymi, które musi uwzględniać Agencja (art. 24 ugnrsp) nie ma przeszkód do wyzbycia się nieruchomości rolnej z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na rzecz kościelnej osoby prawnej. Powyższe, zdaniem Sądu obecnie orzekającego, Prezes Agencji ustalił i stwierdził, że brak jest możliwości i podstaw do wyrażenia zgody na nieodpłatne przekazanie przedmiotowej nieruchomości na własność Towarzystwa [...], zważywszy na okoliczność, że Prezes Agencji podejmując rozstrzygnięcie w sprawie kieruje się przede wszystkim koniecznością realizacji zadań, dla których Agencja została powołana. Stanowisko swoje organ I instancji uzasadnił w podjętym rozstrzygnięciu, zdaniem Sądu, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a., a organ II instancji przyjął je za własne. Dodać należy, że w powołanym wyżej wyroku Sąd stwierdził, że w postępowaniu o wyrażenie zgody rolą Prezesa ANR nie jest ustalanie, czy wnioskowana do przekazania część nieruchomości w całości lub w części leży w obszarze nieruchomości o przeznaczeniu rolnym oraz jaki przebieg winny mieć granice wydzielonej z całości nowej rolnej działki ewidencyjnej. W zakresie podziału nieruchomości o przeznaczeniu mieszanym stosuje się zasady podziału nieruchomości określone w Dziale III Rozdziale 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), a w tym zakresie właściwy jest organ wykonawczy gminy (art. 96 ust. 1 tej ustawy). Prezes ANR, aby wyrazić zgodę musi mieć przygotowany przedmiot tego postępowania – konkretną nieruchomość w stosunku do której jest możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wydania postanowienia w przedmiocie wyrażenia zgody. Jednakże jak wynika z uzasadnienia organu I instancji organ ten dochodząc do wniosku, po przeanalizowaniu okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, o braku możliwości i podstaw do wyrażenia zgody na nieodpłatne przekazanie części przedmiotowej nieruchomości, zasadnie stwierdził, że w tej sytuacji dokonywanie podziału przedmiotowej nieruchomości byłoby niecelowe i nieracjonalne. Tylko bowiem uznanie przez Prezesa, że zasadne jest wyrażenie zgody na nieodpłatne przekazanie na własność kościelnej osobie prawnej nieruchomości w trybie art. 70a ustawy z dnia 17 maja 1989r. uzasadniałoby dokonanie jej podziału, tym bardziej, ze podmiotem uprawnionym do wystąpienia o dokonanie takiego podziału jest jedynie ANR jako podmiot wykonujący prawo własności i inne prawa rzeczowe w stosunku do mienia rolnego Skarbu Państwa stosownie do przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. W tej sytuacji zarzuty skargi należy uznać za nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.