I SA/Wa 1161/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędzia WSA Monika Nowicka Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej współwłasność W. K. i A. K., na realizację celu publicznego jakim jest rozbudowa drogi krajowej nr [...], odcinek [...] oraz ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...] zł., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości na realizację celu publicznego jakim jest rozbudowa drogi krajowej nr [...] i równocześnie ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na rzecz W. K. i A. K. oraz ustalił termin wydania tej nieruchomości. Nie zgadzając się z tą decyzją W. K. wniosła odwołanie. Po zapoznaniu się z jego treścią oraz z aktami sprawy organ II instancji stanął na stanowisku, że odwołanie to zostało złożone z uchybieniem ustawowego terminu do jego złożenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjaśnił, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji wynika, iż została ona doręczona Państwu W. i A. K. w dniu 5 marca 2008 r. Zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 19 marca 2008 r. Natomiast z prezentaty na odwołaniu, sporządzonym w dniu 25 marca 2008 r. wynika, że odwołanie złożono osobiście w Sekretariacie Wydziału [...] Urzędu Wojewódzkiego w R. w dniu [...] marca 2008 r. a więc 6 dni po upływie terminu na wniesienie odwołania. Oznacza to, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu do jego złożenia. Do odwołania nie załączono wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Na postanowienie Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli W. i A. K. W jego uzasadnieniu stwierdzili, że przedmiotowe postanowienie dotyczące uchybienia terminu do wniesienia odwołania wydano z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podnieśli, że odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. złożono po upływie terminu, ponieważ W. K. do dnia [...] marca 2008 r. przebywała [...] co wykorzystano do pośpiesznego wydania kwestionowanej decyzji. Pismami z dnia 4 czerwca, 17 czerwca oraz 14 lipca 2009 r. stanowiącymi uzupełnienie zarzutów skargi, ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej wniósł powołując się na art. 86 § 1 oraz 87 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) o przywrócenie przez Sąd skarżącej uchybionego terminu do złożenia odwołania oraz o merytoryczne rozpoznanie jej skargi (odwołania) złożonej w dniu 25 marca 2008 r. do Ministra Infrastruktury. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Prawomocnym postanowieniem z dnia 18 września 2008 r. skarga A. K., na skutek jej niepodpisania w wyznaczonym przez Sąd terminie, została odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała bowiem, że badane rozstrzygnięcie zostało wydane zgodnie z prawem. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 134 w związku z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji administracyjnej. Termin określony w tym przepisie jest terminem prekluzyjnym dla strony, a zatem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna. Zgodnie z treścią art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kategoryczne określenie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego do stwierdzenia uchybienia terminu w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione po jego upływie. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Gdańsku z dnia 29 stycznia 1997 r. sygn. akt: I SA/Gd 1482/96, niepubl.). Warunkiem skuteczności czynności prawnej - wniesienia odwołania - jest zatem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Każde uchybienie terminu do wniesienia odwołania (niezależnie od jego długości) powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie wydając postanowienie przewidziane w art. 134 kpa, chyba że strona prosi o przywrócenie uchybionego terminu stosownie do art. 58 i następnych kpa i wniosek ten zostanie uwzględniony. Podkreślić należy, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości - art. 16 § 1 kpa (wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 330/99, niepubl.; wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z 18 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2865/94, niepubl.). W niniejszej sprawie z analizy jej akt wynika, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. została prawidłowo doręczona. Zawierała ona również prawidłowe pouczenie o przysługującym środku odwoławczym i sposobie oraz terminie do jego złożenia. Poza sporem w rozpatrywanej sprawie jest fakt złożenia przez skarżącą odwołania z przekroczeniem ustawowego terminu oraz brak wniosku skarżącej o przywrócenie uchybionemu terminowi. W tej sytuacji organ II instancji, pozostawiając bez merytorycznego rozstrzygnięcia złożone odwołanie, prawidłowo wydał postanowienie stwierdzające ten fakt. Takie działanie organu odwoławczego znajduje pełne uzasadnienie w przywołanych wyżej przepisach prawa. Podkreślić należy, że organy administracji nie posiadają uprawnień do przedłużania terminów ustawowych. Termin określony w art. 129 § 2 kpa jest terminem ustawowym, wiąże więc wszystkie osoby i organy występujące w postępowaniu administracyjnym. Jego niedotrzymanie powoduje ujemne skutki procesowe w postaci utraty prawa do wniesienia odwołania. Skoro organ administracji publicznej działał w niniejszej sprawie na podstawie obowiązujących przepisów prawa i w granicach wyznaczonych przez to prawo, swoje stanowisko jasno wyjaśnił i uargumentował w uzasadnieniu wydanego orzeczenia a argumentacja ta znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, to Sąd nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości tak wydanego rozstrzygnięcia. Równocześnie wyjaśnić należy, że Sąd nie ma prawnych możliwości przywrócenia uchybionego w postępowaniu administracyjnym terminu do złożenia środka odwoławczego, a następnie merytorycznego rozpatrzenia złożonego odwołania, o co wnosi pełnomocnik skarżącej. Zgodnie bowiem z treścią art. 58 i art. 59 zdanie 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. O przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej (a nie sąd administracyjny). Podkreślić także należy, że prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i jednocześnie z wniesieniem tej prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Przywrócenie terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu jest zaś niedopuszczalne. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu do jego wniesienia, oraz nie zawierało wniosku o przywrócenie terminu, który w imieniu skarżącej został złożony przez jej pełnomocnika dopiero na etapie postępowania sądowego. Zgodnie zaś z poglądem utrwalonym w orzecznictwie ewentualne przywrócenie przez właściwy organ administracji publicznej terminu do dokonania określonej czynności procesowej w trybie art. 58 kpa może nastąpić jedynie na wyraźną prośbę zainteresowanego. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie, czyli w niniejszej sprawie złożenie po terminie odwołania, nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu (wyrok NSA z dnia 3 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 268/07, niepubl.). Wyjaśnić także należy, że podniesione w skardze (i pismach uzupełniających) argumenty odnoszące się do braku winy skarżącej w uchybieniu terminu do złożenia odwołania mogłyby być rozważane jedynie w postępowaniu przed właściwym organem administracji w sprawie o przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego (art. 58 i art. 59 kpa), gdyby taki wniosek o przywrócenie terminu został przez skarżącą złożony. Ponadto wyjaśnić należy, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje jedynie kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie jest organem administracji i do jego kognicji (uprawnień) nie należy merytoryczne rozpatrywanie zasadności odwołań złożonych w przez strony postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie był więc kompetentny do merytorycznego rozstrzygnięcia zasadności zarzutów skarżącej zawartych w nierozpatrzonym odwołaniu z dnia 25 marca 2008 r., o co również wnosił pełnomocnik skarżącej w nadesłanych pismach uzupełniających złożoną skargę i które to żądanie pełnomocnik podtrzymał na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.