I SA/Wa 1164/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Asesor WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania J. R. , decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy oraz nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] ustalił lokalizację i przeznaczył nieruchomość położoną w gminie G., obręb G., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha pod rozbudowę drogi krajowej Nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku obwodnicy G. od km 410+260 do km 418+546 wraz z przebudową urządzeń infrastruktury. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie – zwany dalej GDDKiA - wnioskiem z dnia 28 czerwca 2006 r., uzupełnionym pismem z dnia 16 lutego 2007 r. wystąpił do Wojewody Mazowieckiego o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości oraz o wydanie decyzji o zezwoleniu na jej niezwłoczne zajęcie. Wojewoda Mazowiecki zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości wobec bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy sprzedaży, wyznaczonego przez Wojewodę Mazowieckiego właścicielowi nieruchomości J. R. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. orzekł o udzieleniu GDDKiA zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w gminie G., obręb G., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ wskazał, że GDDKiA związany jest warunkami umowy o wykonanie robót związanych z rozbudową drogi krajowej Nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku: Obwodnica G., która jest współfinansowana przez Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Transport dotyczącego projektu [...]. Organ ustalił, że inwestycja drogowa na odcinku Obwodnica G. obejmująca teren powyższej nieruchomości ujęta jest wśród projektu finansowanego ze środków Krajowego Funduszu Drogowego przewidzianego do realizacji w latach 2006-2008, a w celu rozbudowy drogi krajowej Nr [...] na tym odcinku zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę. Od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2007 r. J. R. wniósł odwołanie. W uzasadnieniu podniósł, że w sprawie nie wystąpił "uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), skoro organ wydając decyzję uwzględnił jedynie szeroko rozumiany interes państwa, natomiast pominął słuszny interes właściciela nieruchomości, chroniony przez Konstytucję RP i system prawa międzynarodowego. Poza tym decyzja nie została doręczona ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi strony. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości została wydana po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wobec bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Organ zauważył, że w uzasadnieniu wniosku o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wskazano, iż realizacja inwestycji służyć będzie obsłudze istotnych celów ruchu drogowego o krajowym znaczeniu, a także jest niezbędna z uwagi na względy gospodarcze i społeczne m.in. poprawę płynności i bezpieczeństwa ruchu drogowego. Realizacja inwestycji ma również znaczenie dla społeczności lokalnej, ograniczy bowiem ruch tranzytowy. W projekcie przewidziano też budowę urządzeń ochrony ekologicznej w celu zmniejszenia uciążliwości ruchu dla okolicznych mieszkańców. Ponadto wskazano, że inwestycja ma strategiczne znaczenie dla regionu Polski Środkowej i jest przewidywana do współfinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, zaś warunkiem wykorzystania środków europejskich jest zakończenie inwestycji i jej rozliczenie do dnia 31 października 2008 r. Do wniosku został dołączony m.in. harmonogram rzeczowofinansowy dotyczący realizacji inwestycji na przedmiotowym odcinku i umowa z wykonawcą, która zobowiązuje zamawiającego do przekazania terenu, na którym ma być realizowana inwestycja w terminie 30 dni od daty podpisania umowy. Minister wskazał, że zaskarżonej decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, bowiem zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W ocenie Ministra, w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, a konieczność dysponowania przedmiotową nieruchomością została przekonywająco uzasadniona we wniosku GDDKiA o wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. W powyższej sprawie został zgromadzony stosowny materiał dowodowy, który wskazuje na konieczność zajęcia przedmiotowej nieruchomości w celu umożliwienia prowadzenia kolejnych etapów inwestycji drogowych, przedstawionych w harmonogramie rzeczowo- finansowym realizacji inwestycji. Odnosząc się do zarzutu niedoręczenia decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi Minister stwierdził, że zgodnie z wyjaśnieniami Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego pełnomocnictwo to wpłynęło do Delegatury Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w R. w dniu 29 marca 2007 r. Prawidłowo doręczono więc decyzję J. R., wobec braku pełnomocnictwa w aktach sprawy. Na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. J. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi obrazę przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania: 1) art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Ministra Budownictwa w zaskarżonej decyzji, że wydanie przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. było uzasadnione; 2) art. 13 ust. 3 tej ustawy poprzez niezrealizowanie obowiązku nabycia, pomimo wniosku skarżącego o nabycie tej części nieruchomości, która po odjęciu części przejmowanej na cele związane z realizacją przedmiotowej inwestycji nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania; 3) art. 7 ust. 1 pkt 4 powołanej wyżej ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e i pkt 9 ustawy - Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie przez zaskarżoną decyzję wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz niezapewnienie dostępu do drogi publicznej, a także poprzez niezastosowanie właściwych środków zapewniających ochronę budynku mieszkalnego skarżącego przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas i wibracje wywołane ruchem mającej powstać inwestycji oraz przed przenikaniem w otoczenie nieruchomości skarżącego gazów spalinowych, a także z uwagi na niezastosowanie właściwych zabezpieczeń przed skutkami drgań i wibracji wzbudzanych podczas procesów technologicznych związanych z budową inwestycji; 4) art. 107 § 1 KPA w zw. z art. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., z uwagi na brak uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji; 5) art. 17 ust. 2 powołanej wyżej ustawy poprzez nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności pomimo nie wykazania istnienie przesłanki ,,niezbędności" do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 6) art. 40 § 2 w zw. z art. 109 § 1 KPA poprzez nie doręczenie decyzji pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie; 7) art. 7 KPA poprzez nie uwzględnienie przy wydaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu obywatela i kierowanie się jedynie realizacją celu jakim staje się jak najszybsze faktyczne pozbawienie własności. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 KPA). Naruszenie tej zasady jest kwalifikowane jako ciężkie naruszenie przepisów procedury administracyjnej skutkiem czego stanowi podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji przez organ wyższego stopnia w postępowaniu zwyczajnym i przekazania sprawy temu pierwszemu do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 KPA) lub przez organ nadzoru w trybie nadzwyczajnym w ramach instytucji wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 KPA). Jedną z gwarancji procesowych zapewniających realizację tej zasady przewiduje przepis art. 40 § 2 KPA, który stanowi, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Warto przy tym podkreślić, że przepis ten nie przewiduje żadnych wyjątków pozwalających organowi na odstępstwo od doręczenia pisma pełnomocnikowi. Konsekwencją zaś doręczenia pisma stronie z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika jest pominięcie samej strony i bezskuteczność tej czynności procesowej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1111/05, LEX nr 198851). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Z materiału dowodowego którym dysponuje Sąd wynika bowiem, że J. R. już na etapie prowadzenia rokowań o nabycie wywłaszczanej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] ustanowił pełnomocnika w osobie adwokata-radcy prawnego J. S. , co potwierdza odpowiedź na ofertę nabycia nieruchomości z dnia 28 maja 2005 r. i złożony do akt sprawy dokument pełnomocnictwa datowany na dzień 11 kwietnia 2005 r. Pełnomocnictwo to obejmuje swym zakresem umocowanie pełnomocnika do działania w imieniu skarżącego przed sądami i organami państwowymi, a więc jest pełnomocnictwem rodzajowym upoważniającym do dokonywania czynności procesowych m. in. w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy administracji publicznej. Z akt sprawy wynika także, iż Wojewoda Mazowiecki od dnia 28 września 2006 r. był zawiadomiony o tym, że w sprawie wywłaszczenia nieruchomości w ramach realizowanej inwestycji drogowej J. R. reprezentuje profesjonalny pełnomocnik. Świadczy o tym korespondencja prowadzona pomiędzy Wojewodą Mazowieckim, a pełnomocnikiem J. S. (pisma pełnomocnika z dnia 23 września 2006 r. i 3 października 2006 r. oraz pisma Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 sierpnia 2006 r. i 16 października 2006 r.). Nie można zatem dać wiary twierdzeniom Wojewody Mazowieckiego zawartym w piśmie przekazującym odwołanie z dnia 10 kwietnia 2007 r., (co podnosi także Minister Budownictwa w zaskarżonej decyzji), że pełnomocnictwo dla adwokata J. S. zostało złożone organowi dopiero w dniu 19 lutego 2007 r. wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie (z treści tego wniosku wynika jedynie, że załączono doń odpis pełnomocnictwa, a - jak wspomniano wcześniej - oryginał pełnomocnictwa z dnia 11 kwietnia 2005 r. został uprzednio złożony na etapie rokowań). Niedostrzeżenie przez organ odwoławczy istotnej wadliwości postępowania pierwszoinstancyjnego przejawiającej się w pominięciu pełnomocnika strony (w konsekwencji i samej strony) świadczy więc o tym, że decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7 KPA, który miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jeżeli bowiem stronie nie została doręczona decyzja przez organ pierwszej instancji, to nie rozpoczął biegu termin do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 KPA), skutkiem czego wniesione od niej odwołanie było przedwczesne. Konkretną stronę postępowania i organ wiąże bowiem dopiero skutecznie doręczone rozstrzygnięcie (art. 110 KPA). Niezależnie od powyższego Sąd, korzystając z uprawnień przewidzianych przez art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił uchylić również decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2007 r., która weszła do obrotu prawnego, z dwóch powodów. Po pierwsze - działanie organu pierwszej instancji polegające na nie zawiadomieniu pełnomocnika J. R. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (zawiadomienie z dnia 19 stycznia 2007 r.) i nie doręczeniu mu wydanej w sprawie decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. należało zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 10 § 1, art. 40 § 2, art. 61 § 4, 109 § 1 KPA) dające podstawę do jego wznowienia, obligujące Sąd do uchylenia decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Po drugie – za istotne naruszenie prawa procesowego (art. 97 § 1 pkt 4 i art. 16 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.), które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Sąd uznał wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, bez uprzedniego odniesienia się przez organ do wniosku J. R. z dnia 13 lutego 2007 r. o zawieszenie postępowania wywłaszczeniowego i wstrzymania się przez organ z wydaniem decyzji w trybie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., do czasu rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestii prejudycjalnej - sprawy ze skargi na decyzję zezwalającą na niezwłoczne zajęcie nieruchomości objętej tą samą inwestycją, co nieruchomość skarżącego. Nie można się przy tym zgodzić z organem pierwszej instancji, że doręczenie tego wniosku było spóźnione. Wniosek ten został przed wydaniem decyzji wniesiony do organu właściwego. To zaś że Wojewoda Mazowiecki ów wniosek przekazał dopiero po upływie ponad 1 miesiąca do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego Delegatury w R. nie może rodzić dla strony negatywnych skutków, zwłaszcza, że efektem podejmowania przez organ czynności procesowych bez udziału pełnomocnika strony mógł być brak jego wiedzy, która jednostka organizacyjna prowadzi postępowanie w sprawie. Na zakończenie wymaga podkreślenia, że uproszczony tryb wywłaszczania nieruchomości przewidziany przez przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zwalnia organów administracji od respektowania przepisów proceduralnych zawartych w KPA uprawniających stronę do podejmowania czynności procesowych, oddziaływujących na tok postępowania wywłaszczeniowego, czy wynik sprawy, a z drugiej strony zobowiązujących organ do odniesienia się do tych czynności w formie procesowej przed wydaniem decyzji. Skoro Sąd uchylił obie wydane w sprawie decyzje z powodu uchybień proceduralnych, to nie wypowiadał się co do ich poprawności merytorycznej oraz zarzutów skargi dotyczących istoty sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w związku z art. 135, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.