I SA/Wa 1164/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referent stażysta Anna Ziółkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. sprawy ze skargi Z. O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...]czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu odwołania Z. O., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...],umarzającą w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 1994 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie z mocy prawa, nieodpłatnie, przez G. C., prawa własności nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...] i [...] położonej w C. przy ul. [...] i ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Z. O. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1994 r. w części dotyczącej działki nr [...], a pismem z dnia 14 maja 2013 r. Minister Administracji i Cyfryzacji wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji na wniosek Z. O. Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. zawiesił postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1994 r. do czasu ostatecznego rozpatrzenia przez sąd powszechny sprawy o uwłaszczenie M. i J. K., zaś postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] października 2013 r. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1192/14 uchylił oba postanowienia Ministra Administracji i Cyfryzacji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r, nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1994 r. w części stwierdzającej nabycie przez Gminę C. własności nieruchomości ozn. jako działka nr [...]. W uzasadnieniu podniósł, że Z. O. nie wykazała swojego interesu prawnego w sprawie będącej przedmiotem postępowania, stąd nie ma stosownej legitymacji procesowej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, rozpatrując sprawę po złożeniu przez Z. O. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. Minister podniósł, że Z. O. nie jest podmiotem dysponującym stosowną legitymacją procesową, znajdującą oparcie w przysługującym mu interesie prawnym (art. 28 Kpa), co czyni niniejsze postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu przepisów art. 105 § 1 Kpa. Wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, iż w dniu komunalizacji tj. na dzień 27 maja 1990 r. przysługiwałby jej lub jej poprzednikom prawnym tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości ozn. jako działka nr [...]. Pełnomocnik Z. O. wyjaśnił, że M. K., której następcą prawnym jest wnioskodawczyni, była posiadaczem nieruchomości ozn. jako działka nr [...], co oznacza, że nie miała żadnego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Powyższe wynika również z postanowienia Sądu Rejonowego w A. z dnia [...] sierpnia 2004 r. sygn. akt I [...] oddalające wniosek M. K. o zasiedzenie części działki nr [...] wraz z zabudowaniami. W dalszej części uzasadnienie organ odniósł się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 12 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1192/14 oraz podał, że z zawiadomienia Sądu Rejonowego w A. Oddział Zamiejscowy we W. z dnia 1 grudnia 1993 r. wynika, że działka nr [...] została wpisana do KW nr [...], a jako jej właściciel figurował Skarb Państwa. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Z. O.. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2015 r. W skardze zarzuciła naruszenie art. 28 kpa poprzez uznanie, że Z. O. nie posiada interesu prawnego w żądaniu przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1994 r. oraz art. 105 § 1 kpa poprzez uznanie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu skargi Z. O. zarzuciła, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1994 r. została wydana z naruszeniem prawa. Ponadto podkreśliła, że ma przymiot strony w sprawie dotyczącej decyzji komunalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko dotychczas prezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej ppsa). Dokonując w tak zakreślonych granicach kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] czerwca 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję własną tego organu z [...] grudnia 2015 r., umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1994 r., stwierdzającą nabycie z mocy prawa, nieodpłatnie przez gminę C. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjna nr [...],[...],[...]. Jako podstawę wydania decyzji organ wskazał art. 105 § 1 kpa. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przepis art. 105 § 1 k.p.a., wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W doktrynie przyjmuje się, iż postępowanie staje się bezprzedmiotowe w przypadku śmierci strony, gdy sprawa dotyczy praw i obowiązków niedziedzicznych i nieprzechodzących na następców prawnych, albo w toku postępowania okaże się, że osoba, której żądanie spowodowało wszczęcie postępowania nie legitymuje się interesem prawnym; gdy decyzja będąca przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego w trybie nadzoru wygasła; gdy w toku postępowania przestanie istnieć przedmiot sprawy, jeżeli sprawa nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji, a postępowanie zostało wszczęte na żądanie strony; w przypadku braku w obowiązującym systemie prawnym przepisu umożliwiającego stronie przyznanie żądanego uprawnienia, jeżeli w dniu podejmowania rozstrzygnięcia nie obowiązują już przepisy o załatwieniu sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to czy skarżąca miała prawo zainicjować postępowania administracyjne dotyczące stwierdzenia nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] lipca 1994 r. w części dotyczącej działki nr [...] tj. czy legitymowała się tzw. interesem prawnym. Podmiot inicjujący takie postępowanie będzie miał interes prawny, jeśli wykaże się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy. Stanowisko takie znajduje odzwierciedlenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2002 r. w sprawie I SA 3261/01, LEX nr 82817). Osoba nie posiadająca przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją komunalizacyjną, nie wykazująca się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Z akt sprawy wynika, że decyzja komunalizacyjna dotyczyła m.in. działki nr [...], ujawnionej w księdze wieczystej KW nr [...]. Z badania hipotecznego ww. księgi wieczystej oraz z odpisu tej księgi wynika, że na dzień wydania decyzji administracyjnej księgą ta obejmowała m.in. działkę nr [...] i jej właścicielem był Skarb Państwa. Z akt sprawy wynika również, że ani skarżąca ani jej matka M. K. nie nabyły przedmiotowej działki w drodze zasiedzenia na podstawie postanowień Sądu Rejonowego w A. z dnia [...] sierpnia 2004 r. sygn. akt I Ns [...] i z dnia [...] października 2007 r. sygn. akt I Ns [...] ( vide pismo Sądu Rejonowego w A. z dnia [...] sierpnia 2015 r. k. 267 akt oraz odpisy załączonych do pisma postanowień). Ponadto sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że wpis prawa w księdze wieczystej jest w postępowaniu administracyjnym wiążący. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm., dalej oznaczonej jako "u.k.w.h."), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 tej ustawy, w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się słusznie, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. może zostać obalone przez przedstawienie dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym albo w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy obalaniu tego domniemania można korzystać z wszelkich środków dowodowych, ale w odpowiednim trybie postępowania przed sądem wieczystoksięgowym, a nie w postępowaniu administracyjnym. Stan prawny wynikający z księgi wieczystej będzie istniał dopóty, dopóki nie zostanie usunięty wpis niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Tym samym skoro w księdze wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej widniał Skarb Państwa, wpis ten korzysta z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Wszelkie zarzuty, które podnosi skarżąca związane są z kwestionowaniem przysługującego Skarbowi Państwa prawa własności do przedmiotowej działki. Jednak jak już to wyżej podkreślono, ustalenie prawa własności do nieruchomości nie może nastąpić przez organy w postępowaniu administracyjnym. Organ nie miał zatem prawa dokonywać innych ustaleń np. na podstawie opinii biegłego z zakresu geodezji K. R. i R. C., sporządzonych w trakcie postępowania przed sądem powszechnym. Analiza tych dokumentów nie mogła bowiem doprowadzić do podważania przez organ wpisu do księgi wieczystej. Poza tym z żadnego dokumentu nie wynika, aby skarżącej lub jej poprzednikom prawnym przysługiwał tytuł własności do działki nr [...]. Interes prawny skarżącej do zainicjowania postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji komunalizacyjnej nie może również wynikać z faktu, że przed sądem powszechnym toczy się postępowanie o uwłaszczenie. Zatem skarżąca nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] lipca 1994r. Z uwagi na powyższe nie ma znaczenia kwestia podniesiona przez pełnomocnika skarżącej, że organ nie wyjaśnił dlaczego w księdze wieczystej nr [...] wpisano jako właściciela działki nr [...] Skarb Państwa. Jeszcze raz należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma bowiem to, czy Z. O. lub jej poprzednik prawny na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej legitymowała się tytułem prawnym do działki nr [...]. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż ze zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika, iż skarżąca legitymował się w dacie 27 maja 1990 r. (wejście w życie ustawy z dnia 10 maja 1990r.) jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości, która została skomunalizowana. Z tych wszystkich względów sąd uznał za niezasadne zarzuty podniesione w skardze, dotyczące naruszenia wymienionych tam przepisów prawa procesowego. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, jak twierdzi skarżąca, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez organy, naruszyła powołane w skardze przepisy k.p.a. W tym stanie faktycznym i prawnym Sąd uznał, że prawidłowa jest ocena organu nadzoru orzekającego w sprawie, że skarżąca nie mając żadnego tytułu prawnego do działki skomunalizowanej, nie ma też interesu prawnego i tym samym nie ma przymiotu bycia stroną w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] lipca 1994 r. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Skoro organ wszczął postępowanie nadzorcze na wniosek skarżącego, a następnie ustalił, że skarżący nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., to zasadnie Minister umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa. Zgodnie bowiem z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w wyroku. ----------------------- 4