I SA/Wa 1167/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie WSA Elżbieta Lenart Asesor WSA Sławomir Antoniuk /spr./ Protokolant referendarz sądowy Aneta Trochim -Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi Prezydenta W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2004 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2004 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku S. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] września 1997 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] września 1997 r., nr [...] w części przekazującej w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej grunt stanowiący działki o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...]. Z poczynionych przez organ ustaleń wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 1992 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa w dniu [...] maja 1990 r., nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...],[...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej Z. obręb ew. [...], nr działki ewidencyjnej [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (o pow. [...] m2), [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]o łącznej powierzchni [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]; opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Zarząd Gminy W. decyzją ostateczną z dnia [...] września 1997 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w W. ul. [...] o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu, orzekł o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na [...] lat grunt o pow. [...] m2 na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W., stanowiący własność Gminy W. potwierdzonej prawomocnymi decyzjami Wojewody [...], opisany w ewidencji gruntów jako działki: 1) w rejonie ulic [...],[...] i [...]; nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w obrębie [...], którego pow. wynosi [...] m2, 2) w rejonie ulic [...],[...] i [...]; nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], w obrębie [...], którego pow. wynosi [...] m2, 3) w rejonie ulic [...],[...] i [...]; nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], w obrębie [...] , którego pow. wynosi [...] m2, 4) w rejonie ulic [...],[...] i [...];[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],w obrębie [...], którego pow. wynosi [...] m2 oraz przeniesieniu nieodpłatnie własności budynków i urządzeń wybudowanych za zezwoleniem na budowę, zrealizowanych ze środków własnych Spółdzielni. Jak wynika z treści pisma Naczelnika Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Geodezji i Katastru w [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., grunt położony w W. w rejonie ul. [...] stanowiący m.in. działki ewidencyjne nr [...][...] i [...] z obrębu [...] został skomunalizowany decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r., nr [...]. Przedmiotowe działki wchodziły wówczas w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że w dniu [...] lipca 2003 r. wpłynął wniosek radcy prawnego B. G. pełnomocnika S. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] września 1997 r. o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na 99 lat gruntu o pow. [...] m2 na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, obejmującej m.in. działki ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. podnosząc w tym wniosku, że w stosunku do wymienionych działek w tym czasie nie został rozpoznany wniosek S. M. o zwrot tych działek w trybie art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Decyzją z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] września 1997 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że podniesione przez skarżącego argumenty nie są zasadne. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa ma miejsce tylko wówczas, gdy treść decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczna z konkretnym przepisem prawa. Zarzut skarżącego sprowadza się do tego, że postępowanie o przekazanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej nie zostało zawieszone do czasu rozpoznania wniosku S. M. o zwrot nieruchomości. Zatem zaskarżona decyzja została wydana bez zasięgnięcia opinii innego organu, a nadto strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tymczasem powyższa okoliczność stanowi jedynie przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 6 kpa. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2004 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku radcy prawnego P. G. pełnomocnika S. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego Kolegium z dnia [...] marca 2004 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] września 1997 r., nr [...] w części dotyczącej przekazania w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej gruntu stanowiącego działki o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...]. Uzasadniając powyższą decyzję organ podniósł, iż przyjęte ustalenia w orzeczeniu Kolegium z dnia [...] marca 2004 r. są słusznie kwestionowane przez stronę. Stosownie do art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), stanowiącego podstawę decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] września 1997 r., posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność Gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu m.in. w użytkowanie wieczyste. W przepisie tym brak jest jakiegokolwiek określenia wzajemnych relacji tego artykułu do uprawnień wynikających dla poprzednich właścicieli nieruchomości i ich spadkobierców zawartych w art. 69 tej ustawy. Istotnym jest jednak dotychczasowy dorobek orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowany na tle relacji art. 69 tej ustawy do tzw. "przepisów uwłaszczających państwowe osoby prawne" (obecnie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Wprawdzie art. 200 ust. 4 cyt. ustawy stwierdza wprost, że nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego, o którym mowa w tym artykule, nie może naruszać praw osób trzecich, to należy mieć na uwadze, iż przepis ten dotyczy nabycia i własności użytkowania wieczystego z mocy prawa. W takim przypadku niezbędne było jednoznaczne przesądzenie, że nabycie z mocy prawa gruntu nie narusza praw osób trzecich. W przypadku art. 80 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości grunty mogą być przekazane w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej. Oczywistym jest jednak, że gmina wydając powyższą decyzję nie może naruszać praw osób trzecich, godziłoby to bowiem w istniejący porządek prawny. Utrzymanie lub powiększanie składników majątku posiadaczy nieruchomości poprzez ich uwłaszczenie nie może następować z naruszeniem interesu osób uprawnionych do uzyskania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, w sytuacji gdy wywłaszczenie okazało się nieuzasadnione, bowiem nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji o uwłaszczeniu. W uchwale z dnia 15 lutego 1999 r. (OPS 15/98; ONSA 1999, nr 3, poz. 75) Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że jeżeli przed wszczęciem albo w toku postępowania uwłaszczeniowego poprzedni właściciel lub jego następca prawny zgłosi wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, postępowanie uwłaszczeniowe powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nieprzestrzeganie powyższej zasady i zakończenie postępowania uwłaszczeniowego ostateczną decyzją przed rozstrzygnięciem o zasadności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sprawie niniejszej, jak wynika z akt administracyjnych Zarząd Gminy W. decyzją z dnia [...] września 1997 r. orzekł o przekazaniu w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej m.in. działki nr [...] i [...] z obr. [...] w W., co do których został złożony w 1991 r. wniosek przez S. M. o ich zwrot. Zatem Zarząd Gminy orzekł o przekazaniu w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości, mimo że nie zostało zakończone stosowną decyzją postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wobec czego zostały spełnione przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na powyższą decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent W. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego wniósł o jej chylenie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o odrzucenie skargi Prezydenta W. Uzasadniając wniosek organ podniósł, że w toczącym się postępowaniu z wniosku S. M. Prezydent W. nie występował w charakterze strony lecz organu państwowego wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej. Wobec powyższego nie jest on stroną postępowania, ponieważ korzysta z uprawnień władczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż zostały podane w skardze. W pierwszej kolejności należało stwierdzić, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi wniesionej przez Prezydenta W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2004 r. Prezydent miasta na prawach powiatu jest, na podstawie art. 26 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), organem wykonawczym tego miasta. Stosownie do postanowień art. 31 tej ustawy kieruje bieżącymi sprawami miasta na prawach powiatu i reprezentuje je na zewnątrz. Zatem jest legitymowany do wniesienia skargi na decyzję wydaną w postępowaniu nadzorczym w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste gruntu stanowiącego własność miasta, zwłaszcza, iż organ ten został pozbawiony władczych uprawnień do rozstrzygania powyższych kwestii w formie decyzji administracyjnej. Bowiem z treści art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) wynika jednoznacznie, że oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Tym samym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu Prezydent W. nie występuje jako organ administracyjny, który wydał decyzję w sprawie, lecz jako organ reprezentujący interesy gminy. Następnie wskazać należało, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2004 r. została oparta na przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stanowisko swoje organ uzasadnił tym, że Zarząd Gminy W. decyzją z dnia [...] września 1997 r. orzekł o przekazaniu w użytkowanie wieczyste . Spółdzielni Mieszkaniowej m.in. działki nr [...] i [...] z obr. [...] w W., co do których został złożony w 1991 r. wniosek przez S. M. o ich zwrot. Zarząd Gminy orzekł o przekazaniu w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości, mimo że nie zostało zakończone stosowną decyzją postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wobec czego zostały spełniona przesłanka wymieniona w ww. przepisie. Dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje jednoznacznie, że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma pierwszeństwo przed postępowaniem uwłaszczeniowym. Jeżeli toczy się jednocześnie postępowanie uwłaszczeniowe i postępowanie o zwrot nieruchomości, to postępowanie o uwłaszczenie powinno ulec zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wynik tego postępowania jest uzależniony od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest wynik postępowania o zwrot nieruchomości. Zakończenie postępowania uwłaszczeniowego z pominięciem rozstrzygnięcia kwestii zwrotu nieruchomości narusza w sposób rażący prawa poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych. W takim przypadku decyzja orzekająca o uwłaszczeniu byłaby dotknięta kwalifikowana wadą prawną, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z powyższym kluczowym zagadnieniem w sprawie niniejszej było ustalenie przez organ, czy wniosek pochodzący od byłego właściciela S. M. o zwrot działek położonych w W. rejon ul. [...] o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] został złożony, jeżeli tak, to czy wniosek ten wniesiony został w dacie poprzedzającej wydanie przez Zarząd Gminy W. decyzji o przekazaniu tych działek w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Taki wniosek nie znajduje się w aktach administracyjnych sprawy. Wprawdzie do akt sprawy sądowej wpłyną wniosek S. M. z dnia [...] marca 2005 r. o rozpoznanie sprawy poza kolejnością, do którego została załączona kserokopia adresowanego do Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami W. podania z dnia [...] lipca 1991 r. o zwrot przedmiotowej nieruchomości, jednakże z kopii tego pisma nie wynika czy zostało ono skutecznie wniesione i w jakiej dacie to nastąpiło. Zatem ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie mają oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Należy dodatkowo wskazać, że w aktach administracyjnych brak jest wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ww. Zarząd Gminy W. pochodzącego od radcy prawnego B. G. pełnomocnika S. M., pomimo, że w uzasadnieniach obu decyzji organ podał, iż taki wniosek został w sprawie złożony. Powyższe pozwala uznać, iż organ w toku postępowania wyjaśniającego nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czym naruszył przepisy art. 7 i 77 k.p.a. Dodatkowo należy podnieść, że w aktach administracyjnych brak jest również wniosku strony złożonego w trybie art. 127 k.p.a. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2004 r. Powyższe uniemożliwia Sądowi dokonanie kontroli, czy środek odwoławczy został wniesiony przez stronę w terminie, a także czy w postępowaniu odwoławczym organ odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien uzupełnić materiał dowodowy w wyżej wskazanym zakresie i dopiero na gruncie tych ustaleń powinna być dokonana ocena występowania przesłanek, o których mowa w art. 156 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.