I SA/Wa 1169/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Sędzia WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2011 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania W. B., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] o odmowie zwrotu nieruchomości. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu [...] W. z dnia [...] października 1983 r. nr [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa prawo własności części nieruchomości o powierzchni [...] m2 z ogólnej powierzchni [...] m2 położonej w W. przy ul. [...]. Nieruchomość uregulowana była w księdze wieczystej nr [...] i zgodnie z zaświadczeniem Państwowego Biura Notarialnego w W. z dnia [...] grudnia 1978 r. l. dz. [...] stanowiła współwłasność kilkudziesięciu osób szczegółowo w decyzji wymienionych, w tym C. B. (s. A. i M.) i J. B. (c. M. i P.) – na zasadach wspólności ustawowej – do [...] części, K. B. (s. C. i J.) – do [...] części oraz W. B. (s. C. i J.) – do [...] części. W dniu 4 maja 2009 r. W. B., Z. B. oraz M. W., działający przez pełnomocnika adwokata K. F., wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w W., przy ul. [...], ozn. jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Prezydent W. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] odmówił zwrotu ww. nieruchomości wskazując, że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może być prowadzone tylko na wniosek wszystkich byłych współwłaścicieli lub ich spadkobierców. Jeżeli roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczy przedmiotu współwłasności, to każdy ze współwłaścicieli (lub ich spadkobierców) jest w takiej sprawie stroną postępowania administracyjnego. Organ wskazał, że pełnomocnik wnioskodawców był wzywany do uzupełnienia wniosku poprzez wystąpienie wszystkich uprawnionych oraz do dostarczenia postanowień o nabyciu praw do spadku w przypadku spadkobierców byłych współwłaścicieli. Brak uzupełnienia wniosku w tym zakresie skutkował zatem wydaniem decyzji odmownej. Od powyższej decyzji odwołanie złożył W. B. kwestionując odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz odnosząc się do nieprawidłowości, jakie, jego zdaniem, miały miejsce w postępowaniu wywłaszczeniowym. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] o odmowie zwrotu ww. nieruchomości podzielając stanowisko co do zasadności odmowy zwrotu nieruchomości wobec braku uzupełnienia wniosku poprzez wystąpienie wszystkich współwłaścicieli lub ich spadkobierców. Skargę na powyższą decyzję wniósł W. B. żądając jej uchylenia. W skardze wskazał, że brak uregulowania stanu prawnego nieruchomości był wynikiem zaniedbania Państwowego Biura Notarialnego oraz Urzędu Miasta W. Ponadto zauważył, że przez kilkadziesiąt lat pobierano podatek od nieruchomości w kwocie odpowiadającej wielkości działek sprzed wywłaszczenia. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych. Stosownie do art. 136 ust. 3 zd. pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że przedmiotem zwrotu może być bądź to wywłaszczona nieruchomość, bądź jej część. Mając na względzie natomiast definicję działki gruntu, zawartą w art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie ulega wątpliwości, że pod pojęciem części nieruchomości rozumie się wyłącznie wydzielony fizycznie obszar tej nieruchomości, nie zaś udział w prawie współwłasności. W orzeczeniu Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1284/10 wskazano, że rozważając dopuszczalność zwrotu udziału we współwłasności nie można tracić z pola widzenia istoty współwłasności oraz skutków, jakie niesie ze sobą zwrot nieruchomości. Otóż z treści art. 195 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) wynika, że współwłasność charakteryzuje się trzema podstawowymi cechami: jednością przedmiotu, wielością podmiotów oraz niepodzielnością wspólnego prawa. Jedność przedmiotu i niepodzielność prawa oznacza, że w stosunku współwłasności przedmiotem prawa własności przysługującego kilku osobom jest jedna rzecz ruchoma lub nieruchomość. Żaden ze współwłaścicieli nie ma natomiast wyłącznego prawa do fizycznie wydzielonej części rzeczy, a każdemu z nich przysługuje jednakowe prawo do całej rzeczy, ograniczone jedynie takim samym prawem pozostałych współwłaścicieli (Komentarz do art.195 kodeksu cywilnego (Dz.U.64.16.93), [w:] A. Kidyba (red.), K.A. Dadańska, T.A. Filipiak, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe, LEX 2009). Skoro zatem w odniesieniu do współwłasności nie jest możliwe ani wyodrębnienie udziału przysługującego jednemu ze współwłaścicieli nieruchomości (można tylko określić wielkość tego udziału), ani wskazanie, w jakim zakresie udział ten odpowiada jej fizycznie oznaczonej części, a w konsekwencji wyłączone musi być fizyczne wydanie przedmiotu prawa rozumianego jako "udział w nieruchomości", należy stwierdzić, iż nie jest możliwe zastosowanie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do udziału we współwłasności nieruchomości. A zatem, powszechnie w orzecznictwie i doktrynie (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2001 r. IV SA 2217/1998, LEX nr 53398, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2005 r. I SA/Wa 382/2004, LEX nr 189027, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod redakcja G. Bieńka, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2001 r., s. 611) uważa się, że z wnioskiem o zwrot nieruchomości muszą wystąpić wszyscy współwłaściciele lub ich spadkobiercy. Brak wniosku pochodzącego od wszystkich współwłaścicieli wyłącza możliwość wydania pozytywnej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Stwierdzenie to jednak nie oznacza, ze starosta tylko na tej podstawie może wydać decyzję odmowną. Jest to bowiem brak usuwalny i organ administracji jest zobligowany wezwać składającego wniosek o jego uzupełnienie. Uzupełnienie wniosku może polegać na podpisaniu wniosku przez wszystkich byłych współwłaścicieli lub spadkobierców albo też upoważnieniu jednego z nich do występowania w imieniu pozostałych. Dopiero nieuzupełnienie tego braku upoważnia do wydania decyzji odmownej. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że wprawdzie organ zajął prawidłowe stanowisko, że z wnioskiem o zwrot nieruchomości muszą wystąpić wszyscy współwłaściciele lub ich spadkobiercy oraz wezwał dwukrotnie wnioskodawców do uzupełnienia braków formalnych podania, to jednak w żadnym z wezwań nie pouczył strony o tym, że nieusunięcie braków skutkować będzie wydaniem decyzji odmownej. Z akt sprawy wynika wprost przeciwnie, że organ wzywając, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., strony do uzupełnienia braków formalnych podania wskazał rygor pozostawienia podania bez rozpoznania (pismo z dnia 8 czerwca 2009 r. nr [...]). Kolejnym pismem z dnia 8 października 2009 r. (k-57) organ zwrócił się o uzupełnienie wniosku również w trybie art. 64 § 2 k.p.a. A zatem skoro organ kierował wystąpienia do stron postępowania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., to należy przyjąć, że traktował brak podpisu podania przez wszystkich dawnych współwłaścicieli lub ich spadkobierców jako brak formalny podania. Obligowałoby to organ, zgodnie z wystosowanym pouczeniem, jeszcze przed wszczęciem postępowania, do pozostawienia pisma bez rozpoznania. Przy czym wskazać należy, że wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. Z akt sprawy tymczasem wynika, że organ wbrew zawartym w pismach pouczeniach, wydał decyzję odmowną wskazując na brak spełnienia przez osoby ubiegające się o zwrot wymaganej ustawą przesłanki. Przy czym w żadnym z pism kierowanych do stron organ nie zawarł pouczenia o skutkach braku uzupełnienia wniosku w postaci wydania decyzji odmownej. W ocenie Sądu, powyższe wskazuje, że organ niekonsekwentnie prowadził postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - z jednej strony wskazując na braki formalne zgłoszonego wniosku, z drugiej strony na jego bezzasadność poprzez wydanie decyzji odmownej. Sposób prowadzenia postępowania i zakończenia sprawy ma istotne znaczenie dla ustalenia praw i obowiązków stron. Wydanie decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powoduje bowiem brak możliwości ubiegania się o zwrot nieruchomości w przyszłości przez pozostałych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, gdyż sprawa zwrotu zostałaby już ostatecznie rozstrzygnięta. Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej współwłasność zapadła z naruszeniem przepisów art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. art. 9 i art. 11 k.p.a. Jako taka podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).