I SA/Wa 117/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Falkiewicz Kluj, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , , , , po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B.Z., J.M., J.P., W.P., B.P., M.P. i B.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zaświadczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz B.Z., J.M., J.P., W.P., B.P., M.P. i B.S. solidarnie kwotę 799 (siedemset dziewięćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] zaświadczeniem nr [...] z [...] sierpnia 1998 r., na podstawie § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalenia wartości tych nieruchomości (Dz. U. Nr 9 poz. 32), potwierdził, że M.P. i S.P. pozostawili mienie nieruchome we [...] przy ulicy [...]. Wartość pozostawionego mienia oszacowano na kwotę [...] zł. W zaświadczeniu wskazano jednocześnie, że uprawnionymi do realizacji roszczeń repatriacyjnych są: M.P. w [...] części, A.P. w [...] części, B.Z. w [...] części, J.M. w [...] części, J.P. w [...] części, W.P. w [...] części. Pismem z [...] czerwca 2019 r. B.Z., J.M., J.P., W.P., B.P., M.P. i B.S., wystąpili o zmianę powyższego zaświadczenia w części obejmującej określenie wartości nieruchomości przez określenie jej wartości na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097, dalej: ustawa z dnia 8 lipca 2005 r.) Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2021 r. odmówił zmiany zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 1998 r., wskazując, że zmiana przedmiotowego zaświadczenia godziłaby w interes społeczny przez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji osób, które pod rządami dawnych ustaw uzyskały potwierdzenie prawa do rekompensaty i zrealizowały je zgodnie z art. 7 ust. 3 oraz art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., a osób, które wystąpiły o zmianę ostatecznych zaświadczeń i decyzji na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.). Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: B.Z., J.M., J.P., W.P., B.P., M.P. oraz B.S.. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] listopada 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2021 r. Minister zaznaczył, że wobec brzmienia art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. również w przypadku, gdy zostało wydane - na podstawie art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości nieruchomości tych nieruchomości – stosowne zaświadczenie, co do zasady istnieje możliwość odpowiedniego zastosowania art. 155 k.p.a. Niemniej jednak zmiana zaświadczenia w omawianym trybie wymaga łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Zatem obok przesłanek formalnych, tj. istnienia w obrocie prawnym decyzji ostatecznej (zaświadczenia), na mocy której strona nabyła prawo oraz zgody wszystkich stron postępowania, w którym taka decyzja taka została wydana, wymaga spełnienia również przesłanek materialnych. Te ostatnie przesłanki dotyczą dwóch kwestii: niesprzeciwiania się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji przez przepisy szczególne oraz występowania interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą ostatecznej decyzji. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, uwzględnieniu żądania zmiany zaświadczenia sprzeciwia się interes społeczny, jak i brak jest po stronie wnioskodawców słusznego interesu pozwalającego na zmianę decyzji (zaświadczenia). Minister zaznaczył, że istnienie po stronie wnioskodawców słusznego interesu w żądaniu zmiany zaświadczenia wiąże się z ich przekonaniem, że wobec wzrostu cen rynkowych nieruchomości operat szacunkowy stanowiący podstawę wydania zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z [...] sierpnia 1998 r. stracił na swojej aktualności. Dotyczy to kwestii oszacowania wartości nieruchomości, a w konsekwencji - wysokości przysługującej wnioskodawcom rekompensaty. W ocenie organu, tego rodzaju okoliczności nie mogą świadczyć o istnieniu słusznego interesu strony. Jak zaznaczył Minister, skarżący akcentują w złożonym środku zaskarżenia, że od wydania zaświadczenia z dnia [...] maja 2000 r. (powinno być: [...] sierpnia 1998 r.) upłynął znaczny okres czasu, w którym uległy zmianie ceny nieruchomości, dlatego koniecznym stało się ponowne określenie wartości pozostawionych nieruchomości na podstawie aktualnego operatu szacunkowego. Jednakże, jak zauważył Minister, przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. przewidują waloryzację wypłacanych świadczeń poprzez odesłanie do art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Okoliczność dotycząca braku stosownych obwieszczeń Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego powoduje, że waloryzacja kwot naliczonych z tytułu wypłacanych rekompensat odbywa się zgodnie z art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Okoliczność zaś, że przyjęty sposób waloryzacji może w niektórych przypadkach nie w pełni odzwierciedlać rzeczywisty wzrost wartości nieruchomości nie może przesądzać o konieczności zmiany na korzyść strony decyzji (zaświadczenia). Jako bezzasadne organ ocenił argumenty stron odnoszące się do sytuacji gospodarczej w kraju mającej wpływ na wzrost cen nieruchomości w latach następujących po dacie wydania zaświadczenia ustalającego wartość pozostawionego poza granicami mienia nieruchomego. Wywodził bowiem, że gdyby przyjąć przedstawiony przez strony pogląd, należałoby przy każdej zmianie sytuacji rynkowej w kraju, zmieniać decyzje (zaświadczenia) przyznające prawo do rekompensaty oraz ustalające wartość pozostawionych nieruchomości. W sprawie nie zostały powołane zatem żadne okoliczności, które wskazywałyby na to, że z winy organów publicznych skarżący nie mogli zrealizować (w całości lub w części) przysługującego im prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez ich poprzedników prawnych poza obecnymi granicami RP. W szczególności nie nastąpiło to wskutek uniemożliwienia skutecznego odwołania się lub zakwestionowania w inny sposób pierwotnego zaświadczenia, czy też poprzez brak wypłaty (w odpowiedniej wysokości, z ewentualnym uwzględnieniem waloryzacji) przyznanej kwoty rekompensaty. Przeciwnie, w wyniku niewniesienia odwołania zaświadczenie stało się ostateczne, a skarżący mogą otrzymać należną im rekompensatę. W tych warunkach podjęcie po upływie wielu lat próby podważenia wysokości oszacowania wartości nieruchomości - w drodze kwestionowania aktualności operatu szacunkowego, na podstawie którego organ ustalił wartość nieruchomości, i domaganie się ustalenia wyższej kwoty należnej rekompensaty, nie mogło zostać uznane za mieszczące się w granicach słusznego interesu strony. Reasumując Minister stwierdził, że strony w żaden sposób nie wykazały, że kwestionowana wysokość kwoty rekompensaty określonej w zaświadczeniu Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 1998 r. jest w sposób oczywisty krzywdząca dla wnioskodawców i w istniejącym kształcie stanowi wypaczenie celu ustawy o realizacji prawa do rekompensaty (jak i poprzednio obowiązujących uregulowań dotyczących "mienia zabużańskiego"), którym jest przyznanie pomocy w wysokości będącej w odpowiedniej, ustawowo określonej relacji do wartości mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze wniesionej na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji B.Z., J.M., J.P., W.P., B.P., M.P. i B.S., reprezentowani przez radcę prawnego, podnieśli następujące zarzuty: 1) naruszenie art. 155 k.p.a. w zw. z art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. przez ich niezastosowanie, pomimo iż zostały spełnione przesłanki zastosowania, a zmiana decyzji Wojewody uzasadniona była słusznym interesem stron oraz interesem społecznym; 2) naruszenie art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek rozstrzygnięcia o odmowie zmiany decyzji Wojewody; 3) naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. przez załatwienie sprawy z pominięciem słusznego interesu obywateli, w tym błędne przyjęcie, że zmiana zaświadczenia nie leży w słusznym interesie skarżących i miałaby rzekomo naruszać interes społeczny, co spowodowało niezastosowanie kontroli instancyjnej oraz art. 155 k.p.a. w zw. z art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Wojewody [...] i orzeczenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżących według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Leżący u podstaw przedmiotowego sporu art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. ma następującą treść: "Do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się art. 145, art. 145a, art. 146 § 2, art. 147 - 152, art. 154 § 2, art. 155 - 159 oraz art. 161 - 163 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że w przypadku zaświadczeń przepisy te stosuje się odpowiednio". Istota sprawy wymaga odpowiedzi na pytanie, czy zastosowanie art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. przy odwołaniu się do art. 155 k.p.a. ustalającego warunki wzruszenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, może prowadzić do zmiany wartości mienia pozostawionego przez poprzedników prawnych, oszacowanej i następnie ujawnionej w zaświadczeniu potwierdzającym prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Na tak postawione zagadnienie należy odpowiedzieć twierdząco. Zauważyć trzeba, że przepis art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. w przytoczonym brzmieniu obowiązuje od 20 listopada 2008 r. w wyniku nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 197, poz. 1223). Zmiana ta była podyktowana potrzebą maksymalnej ochrony praw nabytych przez osoby uprawnione do rekompensaty, w zakresie określenia instytucji wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, służących do podważania zaświadczeń i decyzji wydanych na podstawie przepisów odrębnych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 1931/19, CBOSA, zmiany stanu prawnego dotyczące organów, formy prawnej stosowanej dla potwierdzenia prawa do rekompensaty, a także rozwiązań stosowanych w sytuacji, gdy następuje zmiana stanu prawnego, a uzyskane wcześniej potwierdzenia prawa do rekompensaty nie zostały jeszcze zrealizowane, wskazują, że art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. ma zastosowanie do decyzji i zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty, które zostały wydane przed wejściem w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Za takim stanowiskiem jednoznacznie przemawia powyższa nowelizacja tej ustawy. Należy podkreślić, że celem ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. było doprowadzenie do zakończenia procesu rozliczeń związanych z mieniem zabużańskim, które w to uprawnienia nie miały realnej możliwości realizacji, na co wskazywał Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z [...] grudnia 2002 r., sygn. akt [...] i z [...] grudnia 2004 r., sygn. akt [...]. Sąd zauważa, że choć skarżący uzyskali zaświadczenie o pozostawionym poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez M.P. i S.P. mieniu nieruchomym, to nie mogli oni z przyczyn od nich niezależnych, zrealizować przysługującego im uprawnienia. Ich słusznego interesu, o którym mowa w art. 155 k.p.a., w domaganiu się zmiany zaświadczenia upatrywać należy w ochronie praw majątkowych. Wycena dokonana w 1998 r., na skutek upływu czasu i zmian cen nieruchomości, niewątpliwie pozostaje nieaktualna. Domaganie się zatem ponownego ustalenia wartości pozostawionego mienia pozostaje słusznym interesem skarżących, który wyraża się w potrzebie zapewnienia stronie równej ochrony praw majątkowych, względem osób znajdujących się w analogicznej sytuacji. Niewystarczające w tym względzie jest powoływanie się przez Ministra na nieskorzystanie przez stronę ze środka odwoławczego od zaświadczenia. Z faktu pogodzenia się przed laty z ustaloną w zaświadczeniu kwotą, nie sposób wywodzić braku interesu w domaganiu się dokonania jej weryfikacji i zmiany wartości pozostawionego mienia, z uwagi na jej nieaktualność spowodowaną upływem czasu. Podkreślenia wymaga, że skarżący nie doczekali się wypłaty należnego im świadczenia, nie chodzi zatem o "uzupełnienie" wysokości rekompensaty, a o urealnienie wartości ustalonej wystawionym zaświadczeniem, która stanowi podstawę do obliczenia rekompensaty. Nie sposób wreszcie uznać za uzasadniony argument wyprowadzony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że za zmianą zaświadczenia nie przemawia interes społeczny, o którym mowa w art. 155 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że niemożność realizacji uprawnienia majątkowego w postaci rekompensaty za mienie zabużańskie wynikała z braku odpowiednich działań podejmowanych przez państwo celem zapewnienia należytej ochrony prawom majątkowym obywateli. Naprawienie zatem skutków powyższego leży niewątpliwie w interesie społecznym, wypełniając przesłankę ustaloną powyższym przepisem. Dla odmiennej interpretacji tego przepisu nie jest, w ocenie Sądu, wystarczające odwołanie się do uznania administracyjnego, w jakich to warunkach wydawana jest decyzja znajdująca swe podstawy w art. 155 k.p.a. W sprawach związanych z ustaleniem rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP, przepis ten znajduje zastosowanie na mocy odesłania zawartego w art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., a zatem to cel tej ustawy determinuje możliwość zastosowania przepisu art. 155 k.p.a. Nie sposób również usprawiedliwić i podzielić argumentu organu, że brak możliwości zmiany zaświadczenia w zakresie wartości pozostawionego mienia wynika z tego, że przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. przewidują waloryzację wypłacanych świadczeń. W tej kwestii Sąd zauważa, że waloryzacja dotyczy wypłacanych świadczeń i stanowi odrębną instytucję od przewidzianej art. 155 k.p.a. zmiany decyzji (zaświadczenia). Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2228/15, CBOSA, waloryzacja następuje na etapie wypłaty świadczenia i jej podstawą jest kwota wskazana w decyzji lub zaświadczeniu. Zmiana zaś ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. w zw. z art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. służy zmianie kwoty rekompensaty z uwagi na jej nieaktualność spowodowaną upływem czasu i związanym z tym wzrostem wartości nieruchomości. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ będzie zobowiązany do przeprowadzenia postępowania z wniosku o zmianę zaświadczenia w części obejmującej określenie wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu zaprezentowanej w niniejszym wyroku oceny prawnej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 pow. ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie [...] zł, wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości [...] zł oraz opłaty skarbowe od pełnomocnictw w łącznej kwocie [...] zł. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Podkreślić trzeba, że poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola w niczym nie odbiega od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.