I SA/Wa 1178/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Daniela Kozłowska WSA Maria Tarnowska Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi B. i A. małżonków D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania B. i A. D. od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2009 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę S. własności nieruchomości położonej w S., Gmina S., oznaczonej jako działki nr [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Minister skazał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z [...] marca 2009 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę S. własności działek nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położonych w S., Gmina S., jako niezajętych pod drogę publiczną (w całości lub w części). Od decyzji tej B. i A. D. złożyli odwołanie. Rozpatrując odwołanie organ II instancji wskazał, że przepis art. 73 ust. 1 wymienionej ustawy stwierdza, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Oznacza to, że 31 grudnia 1998 r. winny być spełnione łącznie wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie. Brak którejkolwiek przesłanki nie daje podstaw do przejęcia własności w trybie art. 73 ustawy. Organ stwierdził, że działki nr [...] (poprzednio nr [...]) stanowiły w dniu 31 grudnia 1998 r. własność odwołujących się, którzy uważają, iż część tych działek została zajęta pod drogę publiczną. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe działki, jak wynika z dokumentów, są położone przy drodze, która w ewidencji gruntów jest oznaczona jako działka nr [...]. Jest to boczna droga odchodząca od głównej drogi przebiegającej przez S. Minister Infrastruktury podkreślił, że istotną kwestią jest status prawny tej drogi w dniu 31 grudnia 1998 r., gdyż przepis art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. odnosi się tylko do dróg publicznych istniejących w tym dniu. Przepis ten nie dotyczy więc wszelkich dróg ogólnie dostępnych, czy też będących ewentualnie we władaniu gminy. Organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, aby powyższa droga została zakwalifikowana do kategorii dróg publicznych według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.; w szczególności droga ta nie była objęta uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta L. z [...] stycznia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii lokalnych miejskich i gminnych na terenie województwa łódzkiego (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 7, poz. 40). Fakt ten potwierdził także Burmistrz Urzędu Miasta i Gminy S. w piśmie z 3 stycznia 2007 r. Organ II instancji podkreślił, że drogi niezaliczone do kategorii dróg publicznych mimo, że mogły być ogólnodostępne, stanowiły w świetle art. 11 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., drogi wewnętrzne, których nie obejmuje uregulowanie z art. 73 ustawy. Zdaniem organu podnoszona w odwołaniu kwestia prawidłowości wznowienia znaków granicznych przy styku z omawianą drogą nie zmienia charakteru prawnego drogi i tym samym nie ma wpływu na rozstrzygnięcie z art. 73 ustawy. W trybie tego przepisu nie można rozstrzygać sporów granicznych przy styku z drogą nieposiadającą w dniu 31 grudnia 1998 r. statusu prawnego drogi publicznej. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B. i A. D. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili: naruszenie prawa materialnego tj., przepisu art. 73 ust. 1, 2 pkt 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności błędne przyjęcie, iż ustawowe pojęcie "zajęte pod drogi publiczne, w dniu 1 stycznia 1999 r." odnosi się do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zdaniem skarżących wyraz "publiczny" należy rozumieć ściśle według jego znaczenia w języku polskim, a wiec "publiczny" to powszechny; jawny, dostępny, przeznaczony dla ogółu, dla wszystkich, społeczny, oficjalny''- W. K. O." Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych z almanachem", wyd. MTIZA S.A., w Warszawie 2001 r. Skarżący wskazali, że gdyby ustawodawca chciał odnieść się w treści normatywnej tego przepisu, iż przez drogę publiczną należy rozumieć drogę regulowaną w ustawie o drogach publicznych to taki zapis zostałby dokonany w ustawie. Skro tak się nie stało należy przyjąć, że ustawodawca rozumie słowo publiczny w znaczeniu jakie wynika z jego sensu. Skarżący podnieśli, że z kolei wyraz "zajęte" nie oznacza nic innego jak przejęcie pod drogę części nieruchomości bez żadnego tytułu prawnego. W ocenie skarżących z treści zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że właścicielem działek [...] jest Miasto i Gmina S. co ewidentnie wskazuje na to, iż drogi, które zostały na nich usytuowane są drogami gminnymi w rozumieniu ustawy z dnia 13 października 1998 r. Skarżący wskazali, że Gmina S. podjęła działania inwestycyjno – drogowe na działce [...] przed dniem 1 stycznia 1999 r., stanowiącej drogę poprowadzoną innym korytem, uszczuplającym powierzchnię działek skarżących nr [...] skarżących, oraz wycięła kilka, co najmniej 40-letnich dębów. Ponadto skarżący podkreślili, że powołana przez Ministra Infrastruktury uchwała Rady Narodowej m. L. z [...] stycznia 1990 r. utraciła swój byt prawny, z uwagi na zmiany prawa jakie nastąpiły od 1990 r. do 13 października 1998 r. Skarżący także zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 8 w zw. z art. 64 Konstytucji przez usankcjonowanie samowoli inwestycyjnej Miasta i Gminy S., w związku z urządzeniem drogi gminnej kosztem praw właścicielskich skarżących. W ocenie skarżących działania Miasta i Gminy S. polegające na urządzeniu drogi w innym miejscu niż poprzednio, sprawiają że uchwała Rady Narodowej m. L. nie będzie miała zastosowania w tej sprawie z uwagi na to, że organ urządził inną drogę gminną. Skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja narusza także przepisy art. 7, 8, 77, 91 i 78 kpa. Wskazali, że nie zobowiązuje ona organu I instancji do dokładnego wyjaśnienia sprawy przez przeprowadzenie wizji lokalnej w miejscu urządzenia drogi, sporządzenia pomiaru uszczuplonych działek, dokonania niezbędnych czynności geodezyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z przepisem art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nabycie nieruchomości z mocy prawa uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: ▪ zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, ▪ pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego, ▪ braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Żaden przepis ustawy z dnia 13 października 1998 r., w tym art. 73, nie zawiera wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. O tym, jakie drogi są drogami publicznymi, rozstrzygają przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). Zgodnie z art. 1 tej ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Natomiast drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Ponadto, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi publiczne dzielą się na następujące kategorie: krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne. O tym, które drogi są drogami krajowymi stanowi art. 5 ust. 1 ustawy, a zgodnie z ustępem 2 tego artykułu minister właściwy do spraw transportu w drodze rozporządzenia zalicza drogi do kategorii dróg krajowych. Z kolei przepisy art. 6, 6a, 7 ustawy stanowią, które drogi są drogami wojewódzkimi, powiatowymi, gminnymi oraz w jaki sposób następuje zaliczenie ich do określonej kategorii. I tak zaliczenie do kategorii dróg wojewódzkich następuje w drodze uchwały sejmiku województwa; do kategorii dróg powiatowych - w drodze uchwały rady powiatu, a zaliczenie do kategorii dróg gminnych - następuje w drodze uchwały rady gminy. Odnosząc te przepisy do treści art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. wskazać należy, że sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg, przy czym fakt ten musiał nastąpić przed dniem 1 stycznia 1999 r. Oznacza to, że nawet, jeżeli na danej nieruchomości została urządzona droga, a nie została zaliczona przed dniem 1 stycznia 1999 r. w sposób przewidziany ustawą o drogach publicznych do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, to taka droga nie mogła zostać uznana za istniejącą w omawianym dniu drogą publiczną. Stanowisko powyższe jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 30 lipca 2001 r. I SA 513/00, Lex 54529, wyroki WSA w Warszawie: z 28 marca 2006 r. I SA/Wa 1441/05, Lex 197553, z 14 kwietnia 2006 r. I SA/Wa 1472/05, Lex 212241, z 29 stycznia 2008 r., Lex 1732/07, z 16 kwietnia 2008 r. I SA/Wa 2040/07, Lex 511506). Wobec tego zarzuty skargi, że pojęcie "drogi publiczne", o jakim mowa w art. 73 ust 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., należy rozumieć w oderwaniu od definicji drogi zawartej w ustawie o drogach publicznych, są niezasadne. Jak wynika z zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, w tym pism Burmistrza Miasta i Gminy S. z 3 stycznia 2007 r., 29 października 2007 r., 10 lipca 2008 r., działki skarżących oznaczone nr [...] nie były zajęte w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, która przed dniem 1 stycznia 1999 r. zostałaby zaliczona - w sposób prawem przewidziany - do określonej kategorii dróg. Do działek skarżących przylegają działki nr [...]. Skarżący zarzucili w skardze, że działania inwestycyjno - drogowe gminy na tych działkach, podjęte przed 1 stycznia 1999 r. doprowadziły do uszczuplenia działek skarżących, co skutkować powinno wydaniem wobec działek [...] decyzji w trybie przepisu art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Wprawdzie działki nr [...] zajęte są pod drogę i pozostają we władaniu Gminy S., jednakże nie stanowią one drogi publicznej. Nie zostały bowiem zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych (w tym także do dróg wojewódzkich, bądź powiatowych - pismo Zarządu Powiatu Z. z 15 lutego 2007 r. oraz Starosty Z. z 6 listopada 2008 r.). Są to drogi dojazdowe do pól. Wobec tego twierdzenia skarżących, że są to drogi gminne, nie znajdują żadnego potwierdzenia w zebranych w sprawie dowodach. Z kolei stawianie przez skarżących znaku równości pomiędzy władaniem przez gminę określonymi nieruchomościami a prawem własności gminy co do tych nieruchomości, pozostaje w sprzeczności z instytucjami prawa cywilnego. Otóż władający, może, lecz nie musi, być właścicielem rzeczy, którą włada. Zarzuty skargi związane z obowiązywaniem uchwały Rady Narodowej m. L. z [...] stycznia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg lokalnych i gminnych na terenie województwa [...], są w niniejszej sprawie nieskuteczne, gdyż uchwała ta nie zaliczała drogi, na której położone są działki [...] do kategorii dróg gminnych. Z kolei zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ II instancji przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 78 kpa poprzez nie zobowiązanie organu I instancji do dokonania wizji w terenie w miejscu urządzenia drogi, dokonania pomiarów "uszczuplonych" działek i dokonania innych czynności geodezyjnych, również są chybione. Są to bowiem czynności nie mające znaczenia dla niniejszej sprawy. Jak wyżej wskazano, działki skarżących nie zostały zajęte pod drogę publiczną, a wiec nie było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W tej sytuacji prowadzenie postępowania dowodowego w kierunku wnioskowanym przez skarżących pozostawałoby bez związku z niniejszą sprawą. Także pozostałe zarzuty skargi nie wiążą się z przedmiotem sprawy, a więc nie ma potrzeby ich pogłębionego rozważenia. Dotyczy to zarzutów skargi odnośnie samowoli inwestycyjnej Gminy Stryków, związanych z urządzaniem drogi. Zarzuty te nie mogą być przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu. Nie mogły być uwzględnione zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów art. 8 i 64 Konstytucji RP. W niniejszej sprawie nie było podstaw do bezpośredniego zastosowania przepisów Konstytucji, gdyż ustawa z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w art. 73 ust. 1, normuje kwestie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a przepis ten - w ocenie Sądu - nie budzi wątpliwości natury konstytucyjnej. Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności uznać należy, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca, nie naruszają prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a więc z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.