I SA/Wa 1178/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi J. B. i B. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz J. B. i B. G. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [..] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] uchylającą, po wznowieniu postępowania, ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...] oraz stwierdzającej nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę P. własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej P., w obrębie [...], oznaczonej w projekcie podziału przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ([...]) jako działka nr [...] o pow. [...]m2, wydzielonej z działek objętych księgą wieczystą nr[...]. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 27 września 2005 r. nr [...] Naczelnik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta w P., działający z upoważnienia Burmistrza P., zwrócił się do Wojewody [...] o wydanie na podstawie art. 73 ust. 1, 2, 3, 4, 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę P. własności m.in. nieruchomości gruntowej położonej w P., obrębie [...] km. , oznaczonej jako działki [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną ul.[...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę P. ww. nieruchomości. Wnioskiem z dnia 9 lipca 2007 r. nr[...], uzupełnionym pismem z dnia 18 września 2007 r. nr [...], Burmistrz Gminy P. zwrócił się do Wojewody [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. i ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. Wojewoda [...] wznowił postępowanie. W uzasadnieniu postanowienia jako podstawę wznowienia wskazano art. 145§1 pkt 5 kpa. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] organ odmówił uchylania ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza P. decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując jednocześnie na konieczność ustalenia stron postępowania oraz przeprowadzenia dowodu na okoliczność sprawowania władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością. Wojewoda [...] orzeczeniem z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. powołując się na ustalenie, że w odniesieniu do części nieruchomości istniało współwładanie Gminy P. i właściciela przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołania Gminy P. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, podnosząc, że rozpatrzenie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii stwierdzenia nabycia z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości przez Gminę, w szczególności ustalenia zakresu zajęcia spornych działek pod drogę publiczną. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. uchylił, po wznowieniu postępowania, ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę P. własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej P., w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]m2, wydzielonej z działek objętych księgą wieczystą nr [...]. Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołania J. B. i B. G. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszelkie przesłanki wynikające z art. 73 ww. ustawy. Działka nr[...], wydzielona m. in. z działek nr [...] i [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w pasie drogi publicznej ul.[...]. W powyższej dacie Gmina P. wykonywała faktyczne władztwo nad przedmiotową nieruchomością, która stanowiła własność osób fizycznych. Okoliczności te potwierdziły m.in. zeznania świadków oraz protokół z rozprawy administracyjnej z dnia [...] kwietnia 2009 r. Zdaniem organu koniecznym było zatem uchylenie ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. i wydanie nowego rozstrzygnięcia w sprawie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. B. i B. G. działające przez pełnomocnika adwokata R. B.. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7, ar. 8, art. 77 § 1 i 151 § 1 pkt 2 Kpa, a nadto naruszenie art. 73 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W obszernym uzasadnieniu skargi strony przedstawiły argumentację przemawiającą za stwierdzeniem, że w sprawie nie zostały potwierdzone okoliczności opisane w art. 145 §1 pkt 5, bowiem nie spełnione zostały przesłanki z art. 73 ust. 1 ww. ustawy tj. w dniu 31 grudnia 1998 r. działki nr [...] i [...] (w tym i wydzielona z nich działka nr[...] ) nie pozostawały we władaniu Skarbu Państwa lub Gminy P. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji w powyżej określonych granicach sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją szczególną stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.), co wyklucza możliwość rozszerzającej wykładni przepisów określających warunki jej stosowania. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. Zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W rozpoznawanej sprawie jako podstawa wniosku o wznowienie postępowania został wskazany art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przesłanka w nim wymieniona dotyczy nowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które musiały istnieć w dniu wydania decyzji i nie być znane organowi, który wydał decyzje. Przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne i dowody istotne dla sprawy są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie "nowych okoliczności faktycznych", "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest, że "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" nie były znane organowi, który wydał decyzję. Aby mogło dojść do zmiany bądź uchylenia ostatecznej decyzji, najpierw musi dojść do wznowienia postępowania, w którym ona zapadła, a następnie musi zostać wykazane, że istotnie dane rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem przepisów postępowania. Rozpatrując przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. należy podkreślić, iż uchylenie decyzji ostatecznej może nastąpić tylko wtedy, gdy okoliczności stanowiące podstawę wznowienia okażą się na tyle istotne, że wywrą bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ostatecznej. Ponadto oprócz zaistnienia przynajmniej jednej z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145a § 1 k.p.a., wykazać też należy, że dana wada proceduralna miała wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie organ I instancji postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. stwierdził, że zaistniały podstawy do wznowienia postępowania. Jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 §1 pkt 5 kpa tj. wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Aktem tym przesądzono, że rozstrzygnięcie z dnia [...] grudnia 2006 r. może, ale nie musi, zawierać błędy proceduralne. Wznowione postępowanie w pierwszej kolejności służyło zbadaniu zaistnienia powoływanych przez skarżących podstaw tego wznowienia. Dopiero potwierdzenie ich wystąpienia otworzyłoby drogę do uchylenia kwestionowanej ostatecznej decyzji i merytorycznego rozpoznania sprawy. Wznowienia postępowania na tej podstawie daje bowiem szansę ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego, w trakcie którego zbadane zostaną te dowody lub okoliczności, których w postępowaniu głównym nie wykryto i nie rozpatrzono , a które dla podstaw faktycznych decyzji mają istotne znaczenie ( tak Mikołaj Pułło " Nowe okoliczności i nowe dowody jako podstawa wznowienia postępowania administracyjnego" Państwo i Prawo 2004.8.48). W rozpoznawanej sprawie przesłanką z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest pismo z dnia 10 czerwca 1904 r. przetłumaczone z języka niemieckiego, dotyczące założenia dla nowych działek nr [...] i [...] nowej księgi wieczystej wykaz [...], które miało stanowić dowód sprawowanie przez gminę publicznoprawnego władztwa nad przedmiotową nieruchomością. Obowiązkiem organu po wznowienia postępowania jest przejście do drugiego etapu postępowania, w którym ustala czy zaistniała przesłanka wznowienia wywarła wpływ na kształt wydanej w sprawie decyzji ostatecznej. Jeżeli zaś taki wpływ wywarła organ winien ponownie merytorycznie rozpoznać sprawę będącą przedmiotem wznowienia postępowania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 703/09 niepublik.). Postępowanie wznawia się bowiem zawsze w oparciu o konkretną przyczynę i tę właśnie przyczynę bada się ponownie we wznowionym postępowaniu. Gdy dana przyczyna się potwierdzi, prowadzi się wznowione postępowanie. Natomiast w badanej sprawie organ wojewódzki nie zajął się badaniem jaki wpływ na treść decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. miało ww. opisane pismo z 1904 r., od nowa zajął się natomiast oceną wcześniej zgromadzonego materiału dowodowego oraz dopuszczał z własnej inicjatywny nowe dowodowy w sprawie ( zeznania świadków, rozprawa administracyjna z dnia [...] kwietnia 2009 r., projekt podziału działki) w kontekście spełnienie bądź nie przesłanek z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., zaś organ odwoławczy uznał takie postępowanie za prawidłowe. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 107 § 1 i 3 , 145 §1 pkt 5 kpa , art. 149 § 2 i art. 151 kpa , a stwierdzone uchybienia procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1"c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. Nr 153 póz. 1270 ze zm.) decyzje obydwu instancji zostały uchylone. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane, zas na podstawie art. 200 ww. ustawy sąd orzekł o kosztach postępowania sądowego . Prowadząc ponowienie postępowanie organy winny w sposób prawidłowy przeprowadzić postępowanie tj. w pierwszej kolejności zbadać i ocenić jaki wpływ na wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2006 roku miała wskazana w postanowieniu z dnia [...] października 2007 roku przesłanka wznowienia. Następnie -w zależności od dokonanej oceny – przeprowadzić dalsze postępowanie w oparciu o przepisy art. 145 -151 kpa.