I SA/Wa 1178/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi R. R. i J. R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu odwołania R. i J. R. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmawiającej stwierdzenia, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad otrzymała z mocy prawa z dniem [...] czerwca 1998 r., nieodpłatnie w trwały zarząd nieruchomość stanowiącą własność Skarbu Państwa, przeznaczoną pod pas drogowy autostrady [...], położona w [...], uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] stycznia 1998 r. znak [...] Wojewoda [...] ustalił lokalizację odcinka autostrady płatnej [...] od węzła "[...]" w G. (km [...]) do węzła "[...]" w [...] (km [...]), zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998 r. Wnioskiem z dnia [...] maja 2010 r. R.i J. R. wystąpili o wydanie na podstawie art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) decyzji stwierdzającej ustanowienie z mocy prawa trwałego zarządu z dniem [...] czerwca 1998 r. do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w gminie [...] obręb [...] na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] Wojewoda [...], orzekł o nabyciu z mocy prawa z dniem 30 czerwca 1998 r. przez Skarb Państwa własności nieruchomości, znajdującej się w liniach rozgraniczających pas drogowy autostrady [...], oznaczonej jako działka nr [...], którą wydzielono z działki nr [...]. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], a na skutek oddalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 642/11 skargi Generalnego Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, decyzja uprawomocniła się. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak [...] Wojewoda [...] działając z urzędu w związku z ww. wnioskiem R. i J. R. z dnia [...] maja 2010 r., odmówił stwierdzenia, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad otrzymała z mocy prawa nieodpłatnie z dniem 30 czerwca 1998 r. w trwały zarząd nieruchomość stanowiącą własność Skarbu Państwa, przeznaczoną na pas drogowy autostrady [...] położoną w [...]. obręb [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda [...] wyjaśnił, że w sprawie niniejszej brak jest przesłanek do stwierdzenia ustanowienia prawa trwałego zarządu odnośnie przedmiotowej nieruchomości na rzecz GDDiK, ponieważ jak wynika z decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. właścicielem tej nieruchomości jest Skarb Państwa – w użytkowaniu wieczystym R. i J. R. we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Organ zwrócił przy tym uwagę, że podstawę ustanowienia prawa trwałego zarządu mógłby stanowić art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, zgodnie z którym GDDiK otrzymuje z mocy prawa, nieodpłatnie, w trwały zarząd nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa odpowiednio z dniem wygaśnięcia lub rozwiązania prawa użytkowania wieczystego, wygaśnięcia zarządu, rozwiązania użytkowania lub rozwiązania umów: dzierżawy, najmu lub użyczenia jednakże po spełnieniu przesłanek określonych powyższym przepisem – w niniejszej sprawie z dniem rozwiązania tego prawa na rzecz Skarbu Państwa. Organ wyjaśnił ponadto, że działka nr [...] znajduje się poza liniami rozgraniczającymi pas autostrady [...], wobec czego nie mogła zostać przedmiotem prowadzonego postępowania w sprawie ustanowienia prawa trwałego zarządu. Od decyzji powyższej odwołanie do organu wyższego stopnia złożyli R. i J. R., wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie ustanowienia z dniem 30 czerwca 1998 r. z mocy prawa nieodpłatnie na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...]z dna [...] kwietnia 2011 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na przepis art. 20 ust. 1-3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. nr 80, poz. 721), wskazując jednocześnie, że postępowanie w sprawie potwierdzenia ustanowienia prawa trwałego zarządu jest postępowaniem administracyjnym regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Powołał przy tym przepis art. 61 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Minister zauważył, że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie wskazują podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o ustanowienie trwałego zarządu do nieruchomości, zgodnie jednak z art. 23 tej ustawy w sprawach nieuregulowanych w tym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl natomiast przepisu art. 44 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z wnioskiem o ustanowienie trwałego zarządu występuje jednostka organizacyjna. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że w warunkach rozpatrywanej sprawy podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o ustanowienie trwałego zarządu jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Wniosek taki nie został jednak złożony. Organ powołał się ponadto na przepis art. 61 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. W rozpatrywanej sprawie jednak, zdaniem organu, nie wystąpiła przesłanka uzasadniająca wszczęcie postępowania z urzędu. Minister wskazał, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie sowich kompetencji, a zatem również w kwestii ustanowienia prawa trwałego zarządu, jest podmiotem profesjonalnym, posiadającym odpowiednie zaplecze prawnicze i jest w stanie dokonać właściwej oceny prawnej, a w razie konieczności podjąć odpowiednie działania. Organ stwierdził ponadto, że w sprawie niniejszym zbędnym jest występowanie do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wyrażenie zgody na prowadzenia tego postępowania, bowiem profesjonalizm strony nie uzasadnia podejmowania za nią czynności prowadzących do wszczęcia z urzędu postępowania i wydania w jego toku merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy stwierdził, że nie można również uznać, że przedmiotowe postępowanie mogło zostać wszczęte na podstawie pisma państwa R. z dnia [...] maja 2010 r. Po pierwsze dlatego, że nie byli oni legitymowani do wystąpienia z wnioskiem wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie. Po drugie, z analizy akt wynika, że z treści tego pisma wynika, iż jest to w istocie pismo sygnalizujące organowi zaistniały stan faktyczny i prawny, wraz z sugestią podjęcia działań mających na celu doprowadzenie do zgodności treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Niezgadzając się z rozstrzygnięciem organu R. R. i J. R. reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawego M. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi naruszenie: * prawa materialnego tj. art. 20 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych i niektórych innych ustaw poprzez błędną wykładnię i uznanie, że prawo trwałego zarządu nie powstaje z mocy prawa z dniem nabycia nieruchomości na cele budowy dróg i wymaga złożenia wniosku jednostki organizacyjnej; art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że przepis ten stosuje się do prawa trwałego zarządu, które powstaje na mocy art. 20 ust. 3 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowanie i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958); * naruszenie przepisów postępowania tj. art. 61 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz w zw. z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 lipca 2008 r., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, iż wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia ustanowienia z mocy prawa trwałego zarządu na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wymaga jej wniosku i dlatego nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania z urzędu. Odpowiadając na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270.) - powoływana dalej jako "ppsa". Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, w tym oddanie nieruchomości Skarbu Państwa w trwały zarząd, uregulowane są w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) -powoływanej dalej jako "ugn". Zgodnie z przepisem art. 43 tej ustawy, trwały zarząd jest prawną formą władania nieruchomością przez państwową jednostkę organizacyjną nie mającą osobowości prawnej. Jednostka ta ma natomiast prawo do korzystania z nieruchomości, w szczególności w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania. W przedmiotowej sprawie kwestią wymagającą wyjaśnienia była przede wszystkim okoliczność czy w postępowaniu dotyczącym ustanowienia prawa trwałego zarządu, skarżący R. i J. R. mogli być jego stroną tj. czy posiadali legitymację do złożenia stosownego wniosku o ustanowienie omawianego prawa. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w myśl przepisu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływany dalej jako "kpa", stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O istnieniu interesu prawnego danej "osoby" (prawnej bądź fizycznej) rozstrzyga natomiast przepis prawa materialnego, mający zastosowanie w danej sprawie, zgodnie z którym dana "osoba" posiada konkretne prawo, bądź obowiązek, których realizacji dochodzić można w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji administracyjnej. Jak wskazano powyżej, przepisami prawa materialnego mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl przepisu art. 44 ust. 2 tej ustawy, trwały zarząd ustanawiany jest na wniosek jednostki organizacyjnej, która taki zarząd ma sprawować. Z przepisu tego wprost wynika, że organ nie może wydać decyzji o oddaniu nieruchomości w trwały zarząd z urzędu, bez wniosku odpowiedniej jednostki organizacyjnej, którą w tym przypadku jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Przepisy te nie przewidują natomiast innych, uprawnionych do złożenia takiego wniosku, podmiotów w tym osób fizycznych. Odnosząc się do argumentacji skarżących wskazać należy, że nie mają oni, w ocenie Sądu, racji podnosząc zarzut naruszenia przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przepisu art. 20 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm), z tej przyczyny, że w postępowaniu odwoławczym organ nie rozważał merytorycznej zasadności ustanowienia prawa trwałego zarządu. Prawidłowo, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej skupił się przede wszystkim na legitymacji skarżących do złożenia odpowiedniego wniosku, jako etapie który w myśl przepisów prawa administracyjnego poprzedza rozpoznanie sprawy. Za niezasadny także uznać wypada, zarzut naruszenia przepisu art. 61 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Słusznie bowiem organ odwoławczy uznał, iż w sprawie niniejszej nie zachodzą okoliczności uzasadniające wszczęcie postępowanie z urzędu. W istocie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jako podmiot profesjonalny, dysponujący właściwą obsługą prawną jest w stanie podjąć odpowiednie działania w ramach zabezpieczenie swoich interesów. Pismo R. i J. R. z dnia [...] maja 2010 r. mogło być zatem potraktowane wyłącznie jako sygnalizujące zaistniały w sprawie stan faktyczny, ze wskazaniem potrzeby uregulowania treści księgi wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym. Na marginesie wyjaśnić należy, że na rozprawie sądowej w dniu 7 grudnia 2012 r. Sąd uwzględnił zawarty w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2012 r., wniosek skarżących o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z załączonych do tego pisma dokumentów w tym: odpisu zawiadomienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] października 2012 r. oraz odpisów zaświadczeń Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. i z dnia [...] kwietnia 2012 r. Zawarte w przedłożonych przez stronę dokumentach informacje, nie miały jednak znaczenia w niniejszej sprawie w kontekście legitymacji skarżących do skutecznego złożenia wniosku o ustanowienie trwałego zarządu opisaną powyżej nieruchomością. W tej sytuacji uznać należy, wbrew argumentom strony skarżącej, że zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jest prawidłowa a zarzuty naruszenia przez organ przepisów prawa wymienionych w skardze nie znajdują potwierdzenia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.