I SA/Wa 1178/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] oraz z dnia [...] grudnia 2019 r. [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego "[...]" dla rodzin z dziećmi w wieku do trzech lat 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2019r. nr [...] w sprawie świadczenia pieniężnego ,, [...]’’ dla rodzin z dziećmi w wieku do lat 3, w zakresie § 5 ust. 4, § 6 oraz § 8 Załącznika do uchwały; 2. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2019r. nr [...] w sprawie zmiany Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2019 r. w sprawie świadczenia pieniężnego ,, [...]’’ dla rodzin z dziećmi w wieku do lat 3, w zakresie § 1 pkt 1 i 2; 3. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miejska w [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) oraz art. 2 pkt 3a i art. 22b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.), [...] września 2019 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie świadczenia pieniężnego "Bon Malucha" dla rodzin z dziećmi w wieku do lat 3. Szczegółowe zasady przyznawania i wysokości świadczenia "Bon Malucha" określono w Załączniku do ww. uchwały. W § 5 ust. 1 Załącznika Rada Miejska w [...] postanowiła m.in., że ustalenie prawa do świadczenia oraz jego wypłata następuje na wniosek rodzica. W § 5 ust. 4 Załącznika stwierdzono, że "wniosek powinien zawierać dane dotyczące wszystkich członków rodziny w tym: imię, nazwisko, datę urodzenia, numer PESEL, a w przypadku, gdy nie nadano numeru PESEL - numer dokumentu potwierdzającego tożsamość, stopień pokrewieństwa członka rodziny, numery [...] Kart Mieszkańca, nr rachunku bankowego, na który będzie przekazywane świadczenie W § 6 Załącznika ustalono z kolei sposób wypłaty świadczenia przyjmując, że wypłata Bonu będzie realizowana w formie przelewu na wskazany przez wnioskodawcę we wniosku rachunek bankowy (ust. 1). W § 6 ust. 2 Załącznika postanowiono, że na wniosek rodzica świadczenie Bonu może być przekazywane na rachunek bankowy podmiotu, który świadczy usługę na podstawie umowy o świadczenie opieki nad dzieckiem. Zgodnie zaś z § 6 ust. 3 Załącznika Bon wypłaca się nie później niż do ostatniego dnia miesiąca za który Bon przysługuje, z tym że w przypadku złożenia wniosku o przyznanie Bonu po 10 dniu miesiąca Bon za dany miesiąc wypłaca się najpóźniej do ostatniego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono wniosek. Jednocześnie w § 8 Załącznika do uchwały Rada określiła co należy rozumieć jako świadczenie nienależnie pobrane wskazując, że świadczenie "Bon Malucha" wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do powyższego świadczenia uznaje się za nienależnie pobrane (ust. 1). W § 8 ust. 2 postanowiono, że nienależnie pobrane świadczenia podlegają zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany przez Centrum Usług Odsetki ustawowe za opóźnienie nalicza się od pierwszego dnia po dniu wypłaty świadczenia do dnia spłaty. W § 8 ust. 3 Załącznika ustalono, że nienależnie pobrany "Bon Malucha" wraz z odsetkami ustawowymi podlega egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Następnie [...] grudnia 2019 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] z [...] września 2019 r. W § 1 uchwały nr [...] Rada postanowiła, że w uchwale z [...] września 2019 r.: 1) § 5 ust. 4 Załącznika do uchwały otrzymuje brzmienie: "wniosek powinien zawierać dane dotyczące wszystkich członków rodziny w tym: imię, nazwisko, datę urodzenia, numer PESEL, a w przypadku, gdy nie nadano numeru PESEL - numer dokumentu potwierdzającego tożsamość, stopień pokrewieństwa członka rodziny, numery [...] Kart Mieszkańca, nr rachunku bankowego wskazanego przez wnioskodawcę, na który będzie przekazywane świadczenie"; 2) § 6 ust. 1 Załącznika do uchwały otrzymuje brzmienie: "wypłata Bonu będzie realizowana w formie przelewu na wskazany przez wnioskodawcę we wniosku osobisty rachunek bankowy lub rachunek bankowy podmiotu, który świadczy opiekę nad dzieckiem"; 3) skreśla się § 8 Załącznika do uchwały. Wojewoda [....] w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł o orzeczenie nieważności uchwały z [...] września 2019 r. nr [...] w zakresie § 5 ust. 4, § 6 oraz § 8 Załącznika do uchwały oraz o orzeczenie nieważności uchwały z [...] grudnia 2019 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały z [...] września 2019 r. w zakresie § 1 pkt 1 i 2, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem organu nadzoru uchwała z [...] września 2019 r. w zakresie § 5 ust. 4 oraz § 6 załącznika narusza art. 22b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych dopuszczając realizację świadczenia pieniężnego jedynie w formie przelewu bankowego na rachunek bankowy wnioskodawcy. Przedmiotowa regulacja ogranicza prawo wnioskodawcy do wskazania formy wypłaty poprzez pominięcie możliwości wypłaty w kasie, tym samym "przymusza" wnioskodawcę do posiadania konta bankowego. Skarżący podkreślił, że okoliczność, iż kwestionowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy, oznacza że, zawarte w niej postanowienia nie mogą wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 22b ww. ustawy. W ocenie organu nadzoru z istotnym naruszeniem art. 22b ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustalone zostały ponadto przez Radę w § 8 Załącznika do uchwały zasady zwrotu nienależnie pobranego świadczenia "Bon Malucha". Wojewoda [...] zaznaczył, że uchwała podjęta na podstawie art. 22b powołanej ustawy może określać tylko zasady przyznawania świadczeń i ich wysokość, nie może zaś regulować zasad ich zwrotu. Rada Miejska w [...] przekroczyła więc kompetencje legislacyjne. Wojewoda [...] zarzucił ponadto, że z naruszeniem art. 22b ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wydana także została uchwała z [...] grudnia 2019 r. w sprawie zmiany uchwały z [...] września 2019 r. Skarżący zaznaczył, że przepisy § 5 ust. 4 i § 6 ust. 1 Załącznika nie zostały zmienione w stosunku do uchwały pierwotnej i naruszają powołany przepis. Pozostawienie przepisów w uchwale zmienianej bez modyfikacji dotychczasowej treści powoduje aktualność zarzutów skargi. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie podnosząc m.in., że skarżący nie wskazał jaki konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego miałby zostać naruszony zaskarżonymi uchwałami. Ze skargi nie wynika, jakim przepisem prawnym ustawodawca miałby wyraźnie ograniczać kompetencje rady gminy w zakresie ustalania sposobu wypłaty przyznanych środków. Zdaniem Rady Miejskiej w [...] rada jest umocowana do tego, aby ustalić w uchwale sposób wypłaty przyznanych środków w sposób zapewniający sprawną obsługę wprowadzonych świadczeń rodzinnych, dostosowany do sposobu funkcjonowania podmiotu, który z ramienia gminy obsługuje wypłatę świadczeń rodzinnych. Rada zaznaczyła ponadto, że w jej ocenie, wszystkie kwestie uregulowane w Rozdziale 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zatytułowanym "Postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych", a więc również kwestia zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, leży w kompetencji rady gminy określonej w art. 22b ust. 2 tej ustawy i może być uregulowana w uchwale rady gminy wydawanej na podstawie tego przepisu. Zdaniem Rady Miejskiej w [...] wniesiona skarga jest więc bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2176 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 dalej ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Jednocześnie, w świetle art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stanowi o tym także art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, według którego działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Podobnie przewiduje to art. 85 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 poz. 713 zwana dalej ustawą o samorządzie gminnym), wedle którego nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. W punkcie wyjścia rozważań nad zasadnością skargi wypada przytoczyć brzmienie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zgodnie z którym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jak wspomniano wyżej, ustawodawca nie wprowadził jednak definicji pojęcia "sprzeczności z prawem". Wykształciła się ona w drodze stosowania prawa. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. P 9/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 100). Z zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji, wynika, że organy władzy publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa, co w odniesieniu do podejmowania aktów prawnych oznacza, że organ stanowiący musi ściśle uwzględniać treść upoważnienia. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. W szczególności dotyczy to aktów prawa miejscowego, które zgodnie z art. 94 Konstytucji są stanowione na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, zgodny z wykładnią literalną. Zakazane jest zatem dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 610/15 publik. CBOSA). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w sprawie świadczenia pieniężnego "Bon Malucha" dla rodzin z dziećmi w wieku do lat 3 oraz uchwała Rady Miejskiej [....] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] z [...] września 2019 r. Podstawę prawną powołaną w zaskarżonej uchwale stanowił art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz.506), dalej "u.s.g." oraz art. 2 pkt 3a i art. 22b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U z 2018 r. poz. 2220 ze zm.) dalej "u.ś.r.". Zgodnie z art. 22b ust. 1 u.ś.r. rada gminy, biorąc pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodziny, może w drodze uchwały, ustanowić dla osób zamieszkałych na terenie jej działania świadczenia na rzecz rodziny inne niż określone w art. 2 pkt 1-3, 4 i 5 tej ustawy. Uchwała podjęta na podstawie omawianego przepisu kompetencyjnego powinna określać szczegółowe zasady przyznawania świadczeń oraz ich wysokość (art. 22b ust. 2 ustawy). Natomiast art. 22b ust. 3 u.ś.r., stanowi, że do świadczeń rodzinnych przyznawanych na podstawie uchwały rady gminy nie stosuje się rozdziału 6 tej ustawy, dotyczącego postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych, w którym zawarte są m.in. zasady ich zwrotu oraz nadzwyczajny tryb zmiany lub uchylenia ostatecznych decyzji administracyjnych, na mocy której strona nabyła prawo (bez jej zgody). Tymczasem przepisy zakwestionowanej uchwały z [...] września 2020 r. w § 8 załącznika wprowadziły przesłanki i zasady zwrotu świadczenia jako nienależnie pobranego. Przywołany zapis stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, bowiem nie można go uznać za "zasadę przyznawania świadczeń", o której mowa w art. 22b ust. 2 u.ś.r.. Jest też niezgodny z art. 22b ust. 3 u.ś.r., który mówi o braku podstaw stosowania przez gminę zasad określonych w art. 6 tej ustawy. Należy więc przyjąć, że ustawodawca nie przewidział kompetencji organu gminy do władczego wkraczania aktem prawa miejscowego w ustalanie reguł wydatkowania świadczenia oraz przesłanek żądania jego zwrotu. Reasumując należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała w tym zakresie jest niezgodna z zakresem kompetencji gminy przyznanej jej w ww. ustawie o świadczeniach co do realizacji programu dotyczącego przyznania dodatkowych świadczeń na rzecz rodzin. To powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności we wskazanym zakresie, mimo uchylenia ww. § 8 załącznika uchwałą zmieniającą z [...] grudnia 2019 r. Wskazana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, gdyż ma charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. W myśl przepisu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktów prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Zatem uchylenie części zapisów uchwały będącej przedmiotem skargi nie czyni postępowania sądowego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Należy bowiem zauważyć, iż skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenie (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Z punktu widzenia interesów prawnych beneficjentów tej uchwały, z uwagi na różnicę konsekwencji prawnych obu instytucji prawnych stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jest w pełni zasadne ( vide: wyrok NSA z 27 września 2007 r. II OSK 1046/07 publik. CBOSA). Z kolei § 5 ust. 4 i § 6 załącznika do uchwały z [...] września 2019 r. oraz § 1 pkt 1 i 2 uchwały zmieniającej z [...] grudnia 2019 r. zawierają regulacje nakazujące osobom wnioskującym o przyznanie świadczenia "Bon Malucha" podanie nr rachunku bankowego oraz wskazują jako jedyną formę realizacji świadczeń przelew na rachunek bankowy. Jak wyżej wskazano przywołując treść art. 22b ust. 1 i 2 u.ś.r. i podkreślając zasadę ścisłego interpretowania normy kompetencyjnej, rada gminy, wydając akt prawa miejscowego, może to robić wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z założenia ustawodawcy świadczenia przewidziane w ustawie o świadczeniach rodzinnych mają na celu wspieranie rodziny w realizacji jej funkcji opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej, przy czym wsparcie to ma charakter ekonomiczny. Świadczenia rodzinne stanowią więc swego rodzaju pomoc państwa w ponoszeniu przez rodzinę kosztów utrzymania związanych z opieką nad dziećmi. Świadczenie to powinno być zatem przyznane wszystkim wnioskującym(o ile spełniają kryteria określone w uchwale), bez zbędnych wymagań. Zatem w oparciu o normę określoną w art. 22b ust. 1 i 2 u.ś.r. nie można konstruować przepisów nakładających na ubiegających się o przyznanie świadczenia obowiązków w postaci posiadania rachunku bankowego, a tym samym również obowiązku wskazania we wniosku nr rachunku bankowego. Upoważnienie organów samorządu terytorialnego do stanowienia prawa miejscowego nie może oznaczać nieskrępowanej swobody tych organów w stanowieniu tych aktów. Przepis wykonawczy może jedynie "wykonywać" ustawę, a więc ją uzupełniać. Rada gminy decydując się na wprowadzenie świadczeń, określonych w art. 22b u.ś.r. nie jest związana przepisami ustawy dotyczącymi m.in. kryterium dochodowego, warunków przyznawania świadczenia, czy wysokości tego świadczenia, jednakże stosowna uchwała w tym przedmiocie musi odpowiadać: 1) wymogom formalnym wynikającym z generalnych norm kompetencyjnych podejmowania uchwał; jak też 2) przesłankom merytorycznym wynikającym ze szczegółowej normy kompetencyjnej upoważniającej radę gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego. Przedstawione powyżej rozważania uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał we wskazanym w wyroku zakresie, gdyż wskazane wyżej wady ocenianych uchwał podjęte zostały z istotnym naruszeniem art. 22b u.ś.r. Ponieważ zaskarżone uchwały są aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok. W świetle powyższego wyczerpana została przesłanka uzasadniająca uwzględnienie wniesionej skargi i stosownie do postanowień art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi stwierdzono nieważność zaskarżonych uchwał we wskazanym zakresie. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842), zgodnie z którym: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.