I SA/Wa 1179/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Daniela Kozłowska (spr.) WSA Bogdan Wolski Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2010 r. sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...]; 2. zasądza od Gminy K. na rzecz skarżącego J. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miejska w K. uchwałą z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej powołując art. 18 ust. 2 pkt 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) przyjęła, że stawka opłaty adiacenckiej wynosi 50 % różnicy powstałej między wartością nieruchomości przed podziałem a wartością nieruchomości w wyniku jej podziału. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, po uprzednim wezwaniu Rady Miejskiej w K. pismem z 27 kwietnia 2009 r. do usunięcia naruszenia prawa, wniósł J. S. z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. W skardze podniesiono, że zaskarżona uchwała narusza art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz art. 2 i 84 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała jako wydana na podstawie przepisów niezgodnych z Konstytucją jest nieważna z mocy prawa. Uzasadniając skargę J. S. podniósł, ze Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt SK 19/06 stwierdził, iż art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy z o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji RP przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że wydana na podstawie sprzecznego z Konstytucją przepisu uchwała powinna być również uznana za sprzeczną z Konstytucją. Po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, Rada Miejska w K. powinna podjąć nową uchwałę w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Jeżeli odpadła jako niezgodna z Konstytucją podstawa prawna wydania uchwały z [...] lutego 2003 r., to również sama uchwała jako wydana na podstawie niezgodnego z Konstytucją przepisu jest z nią niezgodna. W tej sytuacji uchwałę tę należy uznać jako wydaną bez podstawy prawnej. Odpowiadając na skargę Miasto K. wniosło o jej oddalenie podnosząc, że niekwestionowanym faktem jest, że uchwała Rady Miejskiej w K. została podjęta [...] lutego 2003 r. i weszła w życie przed wydaniem decyzji o podziale nieruchomości J. S., a wysokość opłaty adiacenckiej jes zgodna ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jako zasadna została uwzględniona. Uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej należy traktować nie jako uchwałę w sprawie indywidualnej, lecz jako przepis prawa miejscowego. Skarżący odnosi tę uchwałę do własnej sytuacji wynikającej z wydanych decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej ustalonej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości po jej podziale. Jednak Sąd ocenił ją jako akt prawa miejscowego, który wywiera skutki wobec wszystkich mieszkańców Gminy K. i potraktował ją jako akt o charakterze ogólnym, a nie indywidualnym. Oznacza to, że mimo upływu roku od podjęcia uchwały można stwierdzić jej nieważności, o czym stanowi art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa są na obszarze działania organów, które ustanowiły, akty prawa miejscowego. Artykuł 94 Konstytucji RP stanowi natomiast, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Regulację tę można porównać do przewidzianej w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP odnoszącej się do rozporządzeń. Zarówno ten ostatni przepis jaki i art. 87 ust. 2 odnoszą się do upoważnienia do ich wydania na podstawie ustawy. Jeśli chodzi o rozporządzenia, to regulacja z art. 92 ust. 1 jest bardziej precyzyjna, natomiast upoważnienie z art. 94 ma charakter bardziej ogólny jeśli chodzi o charakter upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego. Granice upoważnienia dla organów samorządu terytorialnego z art. 94 mają inny charakter niż określone w art. 92 ust. 1, jednak zdaniem Sądu, gdy uchylona zostanie podstawa prawna do działania, na skutek jej uchylenia tym samym uchwała traci podstawę prawną jej obowiązywania zawartą w ustawie. Upoważnienie szczegółowe, stanowiące podstawę do wydawania aktów prawa miejscowego, wymusza takie formułowanie tych przepisów, by między nimi a ustawą możliwe było stwierdzenie istnienia podwójnej więzi: formalnej i materialnej. Istnienie więzi formalnej będzie zapewnione, gdy istnieć będzie przepis ustawowy upoważniający do uregulowania danej sprawy w drodze aktu prawa miejscowego. Przesądzające o istnieniu więzi formalnej nie jest samo wymienienie w akcie prawa miejscowego delegacji ustawowej, lecz jej istnienie. Tak więc pomiędzy uchwałą rady gminy w sprawie opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem powinien zachodzić związek formalny polegający na istnieniu delegacji ustawowej. Więź materialna polega natomiast na tym, że uchwała jest dopełnieniem ustawy, zgodnie z upoważnieniem w niej zawartym. W dniu podjęcia zaskarżonej uchwały istniała jej więź formalna z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten został uchylony z dniem 22 września 2004 r. i z tym dniem odpadła podstawa wydania tej uchwały. Upoważnienie do wydania uchwały w tych sprawach zostało zawarte w dodanym do tej ustawy art. 98a ust. 1, który chociaż określał maksymalną stawkę opłaty w takiej samej wysokości jak uchylony art. 98 ust. 4, jednak niewątpliwe jest, że dokonana z dniem 22 października 2007 r. zmiana art. 98a ust. 1 wprowadzająca maksymalną stawkę w wysokości 30 % spowodowała, że uchwała z 27 lutego 2003 stała nieważna nie tylko z powodu utraty podstawy prawnej do jej wydania, lecz także z powodu jej sprzeczności z upoważnieniem ustawowym. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).