I SA/Wa 1180/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Mirosław Gdesz Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2015 r. sprawy ze skargi C. S. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego oddala skargę. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] podjął z urzędu postępowanie administracyjne zawieszone przez niego z urzędu postanowieniem z dnia [...] listopada 2003 r., z powodu konieczności rozstrzygnięcia kwestii czy dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne są fałszywe i czy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. w sprawie uchylenia decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] lutego 1991 r. nr [...] wydana została w wyniku przestępstwa. Zatem podstawowe znaczenie w toczącym się postępowaniu administracyjnym miał wynik prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w W. postępowania w sprawie przerobienia dokumentów i posłużenia się podrobionymi dokumentami, oraz odmówienie stwierdzenia nabycia przez Gminę S. nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu nr [...] jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Wydając postanowienie z dnia [...] stycznia 2010 r. Wojewoda [...] pouczył strony o prawie do wniesienia od niego zażalenia do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w W. Z pouczenia skorzystał C. S., który wniósł zażalenie do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w W. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] utrzymała w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. o podjęciu zawieszonego postępowania. Zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej postępowanie sądowe warunkujące kontynuowanie postępowania administracyjnego zostało prawomocnie zakończone, a złożenie kasacji nie miało wpływu na prawomocność orzeczenia - wyroku sądu). Dlatego też postępowanie, które zostało zawieszone do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy karnej mogło być kontynuowane. Następnie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. uwzględniła w całości skargę C. S. wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i uchyliła swoje postanowienie z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, iż postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2010 r. zostało zaskarżone – przez C. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wykazał, iż wyrok Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] lipca 2009 r. [...] został uchylony wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie [...]. W związku z tym, iż Wojewoda podjął postępowanie z uwagi na wydanie wyroku uchylonego przez Sąd Najwyższy, straciła aktualność przesłanka do podjęcia postępowania. Na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...] Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 7, art. 8, art.9, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym dokumentów źródłowych związanych z postępowaniem karnym wobec członków rodziny C. S. W uzasadnieniu skargi podniesione zostały argumenty przeciwko możliwości uznania C. S. i jego poprzedników prawnych za właścicieli spornej nieruchomości, to z uwagi na art. 2 ust.1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.), zgodnie z którym sporna nieruchomość została przejęta z mocy prawa na Skarb Państwa jako mienie poniemieckie. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie uznając, iż argumenty merytoryczne dotyczące komunalizacji nie mogą być uwzględnione w postępowaniu dotyczącym podjęcia zawieszonego postępowania wznowieniowego. Wyrokiem z dnia 30 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2375/10 Sąd uwzględnił skargę lecz z innych powodów niż w niej wskazane. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o art. 54 § 3 P.p.s.a. W dniu wydania zaskarżonego postanowienia przepis ten miał następujące brzmienie: "Organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy". Treść art. 54 § 3 p.p.s.a. wskazuje, że warunkiem skorzystania przez organ z uprawnienia do autokontroli jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego oraz uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. W ramach autokontroli skargi na decyzję organ nie może ograniczyć się do uchylenia tego aktu. Organ ma bowiem obowiązek orzec w sposób ostateczny w sprawie administracyjnej bądź przez jej rozstrzygnięcie co do istoty (uchylając w razie potrzeby decyzję wydaną w pierwszej instancji), bądź przez umorzenie postępowania. W związku z takim rozumieniem przepisu Sąd uznał, że rozstrzygnięcie podjęte przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową w zaskarżonym postanowieniu z całą pewnością nie uwzględnia skargi w całości, gdyż ogranicza się jedynie do uchylenia własnego postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r., pozostawiając poza jakimkolwiek rozstrzygnięciem podmiot zażalenia, mianowicie postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Tymczasem "uwzględnienie w ramach autokontroli skargi na decyzję (w tym wypadku postanowienie) nie może ograniczyć się do uchylenia tego aktu. Organ ma bowiem obowiązek orzec w sposób ostateczny w sprawie administracyjnej bądź przez jej rozstrzygnięcie co do istoty (uchylając w razie potrzeby decyzję wydaną w pierwszej instancji), bądź przez umorzenie postępowania" lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, jeżeli taki był wniosek skargi. Rozstrzygnięcie polegające jedynie na uchyleniu własnego postanowienia narusza więc art. 54 § 3 P.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2010 r. II OSK 688/09 wyraził pogląd, iż "ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. przez ten sam organ kolegialny (...) powinno nastąpić w innym niż dotychczas składzie osobowym. To kolegialny organ administracji publicznej dokonuje w związku z wniesieniem skargi kontroli własnej decyzji, a nie jego osobowy skład orzekający" (LEX nr 597781). W uzasadnieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07, stwierdzając iż " w niniejszej sprawie zaskarżona jest wprawdzie nie decyzja wydana w trybie art. 127 § 3 k.p.a., lecz art. 54 § 3 p.p.s.a., jednakże stanowi ona wynik rozpoznania i uwzględnienia skargi do sądu administracyjnego od decyzji tego samego organu, w ramach instytucja autokontroli. Organ ten przed przekazaniem skargi sądowi administracyjnemu we własnym zakresie ją rozpoznał, wydając decyzję, której rozstrzygnięciem jest uwzględnienie skargi w całości. Dokonał zatem oceny (analizy sprawy i treści skargi, której adresatem jest sąd administracyjny) tak w zakresie procesowym jak i materialno-prawnym (zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego) wyrażając tym samym przekonanie o tym, że skarga jest słuszna w całości. (...) oceny tej skargi przy zastosowaniu instytucji autokontroli powinien dokonywać wprawdzie ten sam organ kolegialny, jednakże w innym składzie osobowym. W tym więc zakresie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07 ma odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy co do istoty zagadnienia sprowadzającego się do tego, że w demokratycznym państwie prawa sprawa nie powinna być oceniana przy wydawaniu decyzji w różnych trybach wprawdzie przez ten sam organ kolegialny w takim samym składzie osobowym". Sąd podzielił ten pogląd i uznał, że działając w trybie autokontroli Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa powinna wydać postanowienie w innym składzie niż przy wydawaniu postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r. Tak się jednak nie stało i obydwa postanowienia zostały wydane w tym samym składzie, co zdaniem sądu stanowi naruszenie art. 27 § 1 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., dające podstawę do wznowienia postępowania. Po czwarte Sąd zwrócił uwagę, że wnioskiem z dnia [...] września 2009 r. do postępowania przystąpił Prokurator Rejonowy w W., któremu w takiej sytuacji przysługują prawa strony (art. 183 § 1 i art. 188 K.p.a.). Zaskarżone postanowienie nie zostało prokuratorowi w ogóle doręczone i choć podstawę do uchylenia orzeczenia z tej przyczyny, jako naruszającego prawo dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit b. P.p.s.a. ), uwzględnia się na zarzut lub poprzez analizę naruszenia uprawnień strony (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2009 r. II OSK 1781/08, LEX nr 589041), to niewątpliwie jest to uchybienie procesowe, na które sąd zwrócił uwagę organowi. Za niezasadnie uznał też Sąd argumenty podniesione w skardze, odwołujące się do obowiązków organu w zakresie badania dowodów i stanu prawnego, na okoliczność prawa własności Skarbu Państwa, a w konsekwencji Miasta [...], do nieruchomości będącej przedmiotem sporu. Te okoliczności mogą być i powinny być rozważane przy wydawaniu przez Wojewodę decyzji w trybie art. 151 K.p.a., kończącej wznowione postępowanie komunalizacyjne. Tymczasem przedmiotem niniejszego postępowania była jedynie kwestia incydentalna, związana z przesłankami podjęcia zawieszonego postępowania wznowieniowego. Zatem po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2011 r. ( sygn. akt I SA/Wa 2379/10) do rozpoznania pozostała skarga C. S. złożona w dniu [...] sierpnia 2010 r. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. o podjęciu z urzędu wznowionego postępowania administracyjnego. Skarżący zarzuca zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 97 § 2 K.p.a. jego zdaniem w treści postanowienia błędnie wskazano art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.) poprzez jego zastosowanie podczas gdy zdaniem skarżącego brak było podstawy prawnej do podjęcia zawieszonego postępowania, ponieważ orzeczenia sądów I i II instancji (wyrok Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. sygn. akt I [...] i wyrok Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] lipca 2009 r. sygn. akt [...]) zostały prawomocnie uchylone wyrokami Sądu Najwyższego z dnia [...] czerwca 2010 r. sygn. akt [...] wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pomijając kwestię związku wyroków obu sądów w zakresie mogącym wpływać na wydane w sprawie decyzje administracyjne (zdaniem skarżącego brak jest takiego związku ze stroną postępowania) oba wyroki Sądów wskazane jako podstawa podjęcia postępowania administracyjnego zostały prawomocnie uchylone, a tym samym usunięte z obiegu prawnego. Skoro zatem podstawa podjęcia postępowania upadła to zdaniem skarżącego oba wskazane postanowienia winny zostać w całości uchylone. Równocześnie skarżący zwrócił uwagę, iż organ wydający postanowienie jako podstawę swojego działania wskazał art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., który to przepis wskazuje podstawę zawieszenia postępowania a nie jego podjęcia. Przepis ten nie został zatem naruszony i (powinien on mieć zastosowanie w dalszym ciągu w zakresie postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę [...]), a naruszony i zastosowany został przepis art. 97 § 2 kpa mówiący o możliwości podjęcia postępowania, jako przepis, który faktycznie został przez oba organy zastosowany. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że uwzględnił to, iż podjęcie zawieszonego w dniu [...] listopada 2003 r. postępowania administracyjnego nie uzależniało uznania F. S. za winną posłużenia się sfałszowanymi dokumentami będącymi podstawą do uchylenia decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] lutego 1994 r. dotyczącej nabycia przez Gminę [...] nieruchomości zabudowanej położonej w S. przy ul. [...], a jedynie od konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii czy dowody na podstawie, których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne są fałszywe i czy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 r., została wydana w wyniku przestępstwa. W dacie wydania tego postanowienia prawomocny był wyrok Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] lipca 2009 r. sygn. akt [...] utrzymujący w mocy wyrok Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. sygn. akt [...]. Tym samym zdaniem organu niewątpliwe stało się użycie jako autentycznych przerobionych umów datowanych na dzień [...] listopada 1964 r., które stanowiły podstawę wydania pierwotnej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. nr [...]. Wprawdzie Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia [...] czerwca 2010 r. sygn. akt [...] uchylił wskazane wyroki skazujące F. S. i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, to Sąd Rejonowy w W. w dniu [...] lutego 2014 r. nie rozpatrywał sprawy merytorycznie, a postanowił umorzyć postępowanie karne przeciwko ww. osobie z uwagi na przedawnienie karalności. Nie zmienia to zdaniem organu faktu, że dowody na których została oparta decyzja okazały się fałszywe i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych tj. (Dz. U. Nr 12, poz. 270 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oceniając zaskarżoną decyzję w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie jak i postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nie naruszają obowiązującego prawa. Należy wyjaśnić, że jednym z podstawowych elementów instytucji zawieszenia postepowania administracyjnego jest wymógł jego stosowania tylko na czas konieczny do ustania przyczyny zawieszenia postepowania. Ustanie przyczyny zawieszenia postepowania oznacza odpadnięcie celu stosowania tej instytucji, a tym samym wymaga jego podjęcia. Z tego względu przepis art. 97 § 2 k.p.a. stanowi, że gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postepowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. W przypadku podjęcia postępowania z urzędu (jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie) na organie ciąży obowiązek badania aktualności przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania, a w przypadku stwierdzenia jej ustąpienia – obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania. Wykluczone jest w tym wypadku uznanie organu prowadzącego postępowanie. Jest to o tyle istotne, że wykonywanie przez organ administracji publicznej czynności procesowych po ustąpieniu przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania, które nie zostało jednak podjęte (tzn. uchybiono obowiązkowi wydania postanowienia rozstrzygającego kwestię podjęcia postępowania), stanowi istotne naruszenie prawa procesowego. W sferze skutków prawnych podjęcie zawieszonego postępowania oznacza uchylenie skutków zawieszenia postepowania, wynikających z postanowienia o zawieszeniu postępowania i to bez konieczności wydawania formalnego rozstrzygnięcia o uchyleniu tego ostatniego postanowienia. Oznacza to, że podjęcie zawieszonego postępowania oznacza jednocześnie utratę bytu prawnego postanowienia o zawieszeniu postępowania . Przede wszystkim uruchomiony zostaje bieg postępowania. Zasadą jest podjęcie postępowania w tym studium, w którym zostało wstrzymane, a ściślej rzecz ujmując- w odniesieniu do zaniechanej lub przerwanej czynności procesowej. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] podjął zawieszone postępowanie ponieważ ustała przyczyna jego zawieszenia tj. Sąd Okręgowy w S. w IV Wydziale Karnym Odwoławczym wyrokiem z dnia [...] lipca 2009 r. sygn. akt [...], utrzymał w mocy zaskarżony wyrok Sądu Rejonowego w W. II Wydziału Karnego z dnia [...] grudnia 2008 r. sygn. akt [...], uznający F. S. za winną tego, że w dniu [...] lutego 1994 r. w W., w postępowaniu cywilnym prowadzonym w Sądzie Rejonowym w W. (sygn. akt [...]), użyła jako autentycznych przerobionych umów: umowy dzierżawy datowanej na dzień [...] sierpnia 1964 r. oraz umowy do niej uzupełniającej datowanej na dzień [...] listopada 1964 r. Wyrok ten jest prawomocny. Wprawdzie od powyższego wyroku została złożona kasacja do Sądu Najwyższego, ale Sąd zwraca uwagę że jest to środek nadzwyczajny, który nie wstrzymuje wykonania prawomocnego wyroku Sądu. Zatem w dacie [...] stycznia 2010 r. (podjęcia zawieszonego postępowania) istniał w obrocie prawnym prawomocny wyrok rozstrzygający sprawę, która była przyczyną zawieszenia postępowania przez Wojewodę [...]. Dlatego też organ mógł (a nawet musiał) podjąć zawieszone postępowanie. Natomiast wyrok Sądu Najwyższego z dnia [...] czerwca 2010 r. sygn. akt [...] i pozostałe okoliczności, w tym wyrok Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. wydany po ponownym rozpoznaniu sprawy (w wyniku uchylenia przez SN wyroków I i II instancji) umarzający postępowanie karne wobec F.S. z uwagi na przedawnieniu karalności oraz ustalenia iż dowody na których została oparta decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1999 r. okazały się fałszywe mogą mieć istotny wpływ na merytoryczne rozpoznanie sprawy, po podjęciu na nowo zawieszonego postepowania. Dlatego też zarzut skargi dotyczący tej kwestii Sąd uznał za niezasadny. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego błędnej podstawy prawnej postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. o podjęciu zawieszonego postępowania, to również nie zasługuje on na uwzględnienie, ponieważ podstawa prawna tego postanowienia (art. 97 § 2 KPA) jest prawidłowa. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz, 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.