I SA/Wa 1182/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska (spr.) WSA Iwona Maciejuk Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi B. K., L. M. i R. M. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Skarbu Państwa, decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w części odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. K. nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Wojewoda [...] potwierdził B. K. i R. M. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. K. nieruchomości w L. przy ul. [...] w postaci parceli gruntowej o powierzchni [...] m2, zabudowanej jednopiętrowym domem mieszkalnym o powierzchni zabudowy ok. [...] m2, w wysokości po ¼ każdemu z uprawnionych oraz odmówił B. K. i R. M. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K.K. nieruchomości w L. przy ul. [...] w postaci parceli gruntowej o pow. [...]m2. Wojewoda [...] uznał, iż oświadczenie w przedmiocie wskazania osób uprawnionych do rekompensaty dokonane przez następczynie prawne K. K. tj. K. B. i W. B. nastąpiły po terminie 31 grudnia 2008 r. Odmowa zaś potwierdzenia prawa do rekompensaty za parcelę o pow. [...] m2 wynika z uznania przez organ braku dowodów potwierdzających, że K. K. pozostawiła taką parcelę. Wnioskiem z [...] listopada 2013 r. B. K. i spadkobiercy R. M. M. i R. M. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] w części odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty. Rozpoznając powyższy wniosek organ nadzoru stwierdził, że art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie jest jednoznaczny i budzi wątpliwości interpretacyjne. Zarówno doktryna jak i orzecznictwo sądowe, nie są zgodne co do tego czy termin do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty, określony w art. 5 ust. 1 ustawy, odniósł się także do oświadczenia o wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty, o którym mowa w art. 3 ust. 2 tejże ustawy. W kontrolowanej decyzji organ przyjął, że oświadczenia o wskazaniu osoby uprawnionej winny być złożone również w terminie do 31 grudnia 2008 r. Organ nadzoru podniósł, że w ostatnim czasie orzecznictwo sądowe w kwestii wykładni art. 3 ust. 2 przychyla się do stanowiska prezentowanego przez skarżących to nie zmienia to faktu, że nadal występują rozbieżności interpretacyjne. Stanowisko takie, jak zostało przyjęte w decyzji Wojewody [...] zaprezentowane zostało w wyrokach WSA w Warszawie: z 6.03.2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1499/11, z 12.09.2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2048/11, z 12.09.2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1335/12. Tym samym organ nadzoru uznał, że jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa. Wojewoda przyjął także, że wnioskodawcy nie udowodnili faktu pozostawienia nieruchomości o pow. [...] m2. W ramach postępowania dowodowego organ, w postępowaniu zwykłym, zwrócił się o przeprowadzenie kwerendy do Archiwum Akt Nowych w W. oraz do Archiwum Państwowego w K. i w K., przesłuchał w charakterze strony R. M., dokonał oceny licznych dowodów przedstawionych przez wnioskodawców a ocenę tą zawarł w decyzji. Zatem decyzja tego organu została oparta o znajdujące się w aktach sprawy dowody. Organ nadzoru stwierdził, że zarzuty wnioskodawców odnoszą się przede wszystkim do niekorzystnej dla nich interpretacji zgromadzonego materiału dokumentacyjnego. Jednakże to, w ocenie organu nadzoru, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W skardze na decyzję Ministra Skarbu Państwa B. K., L. M. i R. M. zaskarżonej decyzji zarzucili rażące naruszenie: 1. art. 156 par. 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 16 kpa w zw. z art. 138 par. 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 7 i 9 kpa, poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, pomimo zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...].04.2013 roku, w części odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. K. nieruchomości poza obecnymi granicami RP, jako dotkniętej rażącym naruszeniem prawa, polegającym na wydaniu orzeczenia sprzecznego z ugruntowaną i jednolitą linią orzecznictwa, wyrażoną m.in. w wyrokach NSA: z dnia 19 kwietnia 2012 roku, I OSK 585/11, LEX nr 1218884, z 20 września 2012 roku, I OSK 1209/11, z 30 października 2012 roku, I OSK 1625/11, w wyniku błędnej interpretacji art. 156 par. 1 pkt. 2 kpa., 2. art. 156 par. 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 3 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej, poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oraz bezzasadną odmowę stwierdzenia nieważności Zaskarżonej Części Decyzji Wojewody z 2013 roku, w wyniku bezzasadnego przyjęcia, iż treść art. 3 ust. 2 oraz 5 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej dopuszcza interpretację, według której termin dla złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przewidziany w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej ogranicza także możliwość dokonania wskazania osoby uprawnionej do rekompensaty w trybie art. 3 ust. 2 tej ustawy, podczas gdy, jednoznaczne brzmienie wskazanych przepisów, potwierdzone jednolitą i ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych przesądza, iż określony art. 5 ust. 1 termin nie ma zastosowania do oświadczenia o wskazaniu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej, 3. art. 156 par. 1 pkt 2 kpa, poprzez błędną wykładnię, nieuwzględniająca obowiązku dokonywania wykładni zgodnej z wartościami i prawami gwarantowanymi konstytucyjnie (art. 64, 77 oraz 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz sprzeczną z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa), 4. naruszenie art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 roku Protokołu Nr 1ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 roku (Dz.U. z 1995 roku Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku, a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 roku Nr 61, poz. 284) poprzez pozbawienie skarżących decyzji Wojewody [...] z dnia [...].04.2013 roku oraz zaskarżonymi decyzjami Ministra Skarbu Państwa prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, 5. naruszenie art. 64, 77 oraz 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 kpa i art. 8kpa w zw. z art. 107 par. 3 kpa w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 kpa poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 7 kpa i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz nie uwzględniając słusznego interesu strony skarżącej poprzez odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej części decyzji wojewody, 6. art. 156 par. 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 w zw. z art. 2, art. 3, art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2005 r., nr 169, poz. 1418 z późn. zm.), poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oraz bezzasadną odmowę stwierdzenia nieważności Zaskarżonej Części Decyzji Wojewody, oraz bezpodstawną odmowę potwierdzenia prawa wnioskodawców do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K.K. poza obecnymi granicami państwa polskiego, tj. w L., przy ul. [...] nieruchomości pomimo, iż decyzja w tej sprawie ma charakter związany i spełnione zostały wszystkie przesłanki przewidziane ustawą zabużańską (art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2), warunkujące potwierdzenie prawa do rekompensaty Wnioskodawców, a zatem organ zobowiązany był uwzględnić w całości wniosek, 7. art. 156 par. 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 6 ust. 4 i 5 ustawy zabużańskiej w zw. z art. 75 par. 1 kpa, poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oraz bezzasadną odmowę stwierdzenia nieważności Zaskarżonej Części Decyzji Wojewody w wyniku bezzasadnego przyjęcia, iż organ przeprowadził postępowanie dowodowe na okoliczność pozostawienia działki o pow. [...] m2 oraz błędne przyjęcie, iż katalog dowodów przewidziany w art. 6 ust. 4 ustawy zabużańskiej ma charakter zamknięty i że środki dowodowe przewidziane w art. 5 ust. 4 i 5 ustawy zabużańskiej nie mogą być uzupełnione dowodami tożsamymi, spełniającymi wymogi wskazane w tym przepisie według oceny uwzględniającej uwarunkowania czasu powstania tych dokumentów, podczas gdy zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych katalog dowodów z art. 6 ust. 4 ustawy zabużańskiej ma charakter otwarty, 8. art. 156 par. 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 75 par. 1 kpa w zw. z art. 77 kpa, w zw. z art. 78 par. 1 kpa, w zw. z art. 80 kpa, poprzez rażące błędy w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym organów I i II instancji, skutkujące bezzasadną odmową stwierdzenia nieważności Zaskarżonej Części Decyzji Wojewody, polegające na braku przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność pozostawienia działki o pow. [...] arów [...] m2, a w szczególności bezpodstawne pominięcie w całości dowodów potwierdzających fakt pozostawienia w L. działki o pow. [...] m2, w postaci czterech protokołów notarialnych z 1947 roku, co przesądziło o błędnym uznaniu, iż Wnioskodawcy nie udowodnili faktu pozostawienia na wschodzie części Nieruchomości o pow. [...] m2. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] stycznia 2014 r. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Skarga jest nieuzasadniona. Na wstępie należy przedstawić niektóre podstawowe zasady regulujące postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej są wskazane w art. 156 par. 1 pkt 1-6 kpa. Z racji ich wyczerpującego wyliczenia w powołanym przepisie nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej lecz powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (vide: B. Adamiak, J. Borkowski "KPA Komentarz" wyd. C.H. Beck, W-wa 2002, str. 699). Skarżący w niniejszej sprawie wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...].04.2013 r. powołując się na rażące naruszenie szczegółowo opisanych przepisów prawa, a więc na przesłankę nieważności określoną w art. 156 par. 1 pkt 2 in fine kpa. Pojęcie "rażące naruszenie prawa" nie jest zdefiniowane przez przepisy prawa. W judykaturze przeważa pogląd, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z przepisem wyraźnym i niebudzącym wątpliwości. Nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 kpa, w warunkach rozbieżności w wykładni prawa, błędna interpretacja przepisów, jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu. W sytuacji gdy przepis jest na tyle nieostry lub ocenny, że wymaga dla jego zrozumienia stosowanie wykładni, to rażące naruszenie prawa jest już o tyle wątpliwe, że w zderzeniu z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, sformułowaną w art. 16 par. 1 kpa, pierwszeństwo należy przyznać tej zasadzie. Jak wskazuje praktyka orzecznicza, przepis art., 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418, ze zm.), który był podstawą rozstrzygnięcia w kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z [...].04.2013 r., a którego interpretację przez organ w postępowaniu zwykłym kwestionują skarżący w postępowaniu nieważnościowym, był i jest interpretowany różnie. Nie można więc przyjąć, że stan prawny w tym zakresie był wystarczająco jasny. W postępowaniu zwykłym organ zastosował taką jego wykładnię, że wskazanie przez pozostałych spadkobierców spadkobierców uprawnionych do rekompensaty, o jakim stanowi powołany art. 3 ust. 2, winno nastąpić nie później niż w terminie o jakim stanowi art. 5 ust. 1 tej ustawy. Należy mieć na uwadze to, że art. 3 ust. 2 nie wskazuje w jakim terminie to wskazanie powinno nastąpić. Dlatego też wykładnia tego przepisu, w zakresie terminu dokonania wskazania, została pozostawiona judykaturze. Pogląd, że termin określony w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej nie ma zastosowania do wskazania, o którym mowa w art. 3 ust. 2 tej ustawy pojawił się w orzecznictwie sądowym po raz pierwszy w wyroku NSA z 19.04.2012 r. sygn. akt I OSK 585/11. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skargi, że linia orzecznicza, w zakresie interpretacji art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej, reprezentowana po raz pierwszy w powołanym wyroku NSA z 19.04.2012 r. jest ugruntowana i jednolita. Mimo takiej interpretacji nadal w orzecznictwie przyjmowana jest wykładnia przedmiotowego przepisu taka, jak przyjął organ w kwestionowanej w trybie nadzorczym decyzji. Orzeczenia te zostały przytoczone przez organ nadzorczy w zaskarżonej decyzji (np. wyrok WSA z 6.03.2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1499/11, wyrok WSA z 12.09.2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2048/11, wyrok WSA z 12.09.2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1335/12). Wynika z tego, że wykładnia art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej nie jest ugruntowana i nadal przepis ten budzi wątpliwości interpretacyjne. W tej sytuacji nie można uznać, że przyjęta przez organ w decyzji z [...].04.2013 r. wykładnia art. 3 ust. 2 rażąco narusza prawo. W weryfikowanej w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym decyzji Wojewody [...] z [...].04.2013 r. organ odmówił również potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości o pow. [...] m2 położonej w L. przy ul. [...] uznając, że nie zostało to udowodnione, gdyż brak jest dowodów potwierdzających prawo własności K. K. do tej nieruchomości, jej rodzaj i powierzchnię. W tym zakresie organ dokonał oceny dowodów przedstawionych przez wnioskodawców jak również sam poszukiwał takich dowodów zwracając się o przeprowadzenie kwerendy w polskich archiwach. W tym miejscu należy podnieść, że w piśmiennictwie przyjmuje się, że jeśli chodzi o przesłankę nieważności jaką jest rażące naruszenie prawa z art. 156 par. 1 pkt 2 in fine kpa, to zasadniczo chodzi tu o naruszenie norm prawa materialnego. B. Adamiak w glosie do wyroku NSA z 6.02.2006 r. sygn. I FSK 439/05 (OSP z 2007 r. nr 9, poz. 100) przyjmuje, że wprowadzenie do wykładni "rażącego naruszenia prawa" wartości dodatkowych pozostaje w sprzeczności z przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, który ograniczony jest wyłącznie do ustalenia wystąpienia ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa bez merytorycznego rozpoznania. Dalej Glosatorka stwierdza, że dlatego przez pojęcie "rażące naruszenie prawa" należy rozumieć naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa materialnego. Należy stwierdzić, że pogląd ten znajduje dodatkowo umocowanie w treści przepisu art. 156 par. 1 kpa, gdyż przepis ten wymienia enumeratywnie rodzaje naruszenia przepisów procesowych, które stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Są to: wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o własności, wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inna decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, niewykonalność decyzji. Zatem inne naruszenia przepisów proceduralnych nie powinny być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję przepisu art. 156 par. 1 pkt 2 in fine kpa (vide: wyrok NSA z 6.01.2009 r. sygn. II GSK 600/08 – System Informacji Prawnej LEX nr 475235). W uzasadnieniu wyroku z 26.10.2012 r. sygn. akt I OSK 1373/11 NSA wskazał, że pojęcie "rażącego naruszenia prawa" nie może być utożsamiane z każdym naruszeniem prawa. Do wad przesądzających o nieważności decyzji nie należy naruszenie w toku postępowania przepisów art. 7 i 77 kpa. Naruszenie tych przepisów dowodzi wprawdzie wadliwości wydanej decyzji, ale wadliwości, która może być usunięta w trybie instancji odwoławczej. Dalej Sąd stwierdza, że nie należy tracić z pola widzenia okoliczności, że ocena decyzji dokonywana w postępowaniu nieważnościowym odnosi się do aktu już prawomocnego i korzystającego z domniemania legalności. Należy dodać, co już wcześniej było podnoszone, że ocena ta dokonywana jest bez merytorycznego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej ocenianą w tym trybie decyzją. W końcu tych rozważań należy stwierdzić, że z zasady niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych wynika, że z określonej przyczyny może być prowadzone postępowanie tylko w jednym z trybów. Kwestia postępowania dowodowego i jego braków jest domeną trybu wznowienia postępowania administracyjnego, o którym stanowi art. 145 kpa i nie powinna stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (vide: wyrok NSA z 09.09.2010 r. sygn. akt I OSK 1472/09). Zarzucając w skardze naruszenie art. 6 ust. 4 i 5 ustawy zabużańskiej w zw. z art. 75 par. 1 kpa oraz art. 77 kpa w zw. z art. 78 par. 1 kpa w zw. z art. 80 kpa w istocie skarżący polemizują z oceną dowodów dokonaną przez organ w postępowaniu zwykłym zakończonym decyzją podlegającą kontroli w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym. Natomiast ocena tych dowodów nie jest dokonywana przez organ nadzorczy w postępowaniu nieważnościowym. Ze względów wyżej podniesionych, gdyby nawet ocena ta była wadliwa to nie stanowi to przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Z uwagi na powyższe Sąd doszedł do przekonania, że decyzja Wojewody [...], w części objętej postępowaniem nieważnościowym, nie jest dotknięta żadną z wad nieważności wymienionych w art. 156 par. 1 kpa, a w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa. Dlatego tez organ nadzoru prawidłowo zaskarżoną decyzją odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wobec tego wszystkie zarzuty skargi nie znalazły potwierdzenia co czyni skargę bezzasadną. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.