I SA/Wa 1186/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Agnieszka Miernik Protokolant specjalista Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011r. sprawy ze skargi R. M. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia R. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wpisu do rejestru zabytków kamienicy przy ul. [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. 2. W uzasadnieniu postanowienia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że pismem z dnia 7 kwietnia 2008 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków kamienicy położonej przy ul. K. W dniu 31 lipca 2008 r. do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. wpłynął wniosek R. M. o zawieszenie ww. postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, z uwagi na toczące się równolegle cztery postępowania: w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalno-usługowego na budynek apartamentowo-hotelowy na działce nr [...] przed Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...], przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie nadbudowy i rozbudowy przy ul. [...] oraz w sprawie przebudowy budynku przy ul. [...]. Zdaniem R. M. rozstrzygnięcia wydane w przynajmniej trzech z powyższych postępowań mają charakter prejudycjalny wobec rozstrzygnięcia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie wpisu do rejestru zabytków, gdyż wpływ na wartości historyczne, artystyczne i naukowe obiektu, w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków, ma także stan sąsiedniej nieruchomości budynkowej. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wpisu do rejestru zabytków kamienicy położonej przy ul. [...], twierdząc, ze żadne z ww. postępowań nie dotyczy budynku przy ul. [...], w związku czym nie mają wpływu na postępowanie sprawie wpisu do rejestru zabytków przedmiotowego budynku. 3. Po rozpoznaniu zażalenia R. M. zarzucającego naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 98 § 1 kpa, w uzasadnieniu postanowienia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że wniosek o zawieszenie postępowania oparty został na przepisie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem organu, zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt kpa mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko takie zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 wynika, że zagadnienie, o którym mowa w tym przepisie, nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Mając na uwadze powyższe rozważania, zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, należy uznać stanowisko organu pierwszej instancji za słuszne. Wskazane we wniosku z dnia 31 lipca 2008 r. postępowania dotyczące budynku przy ul. [...], pozostają bez wpływu na ocenę wartości tej kamienicy. Stwierdzić należy, że w sprawie wpisu do rejestru zabytków, rozstrzygnięcia innych organów, dotyczące ustalenia warunków zabudowy, bądź wstrzymania prowadzenia samowolnych robót budowlanych nie stanowią zagadnienia wstępnego, bowiem nie wpływają na zmianę stanu prawnego nieruchomości istotną z punktu widzenia takiego postępowania, ani tym bardziej na ocenę wartości posiadanych przez dany obiekt, a decydujących o objęciu go ochroną konserwatorską wynikająca z wpisu do rejestru zabytków. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. M. zarzucając naruszenie (1) art. 138 § 2 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie, zamiast jego uchylenia i przekazania do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, (2) art. 77 § 1 kpa poprzez rezygnację z przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie oceny wpływu prac rozbiórkowych na nieruchomości sąsiedniej na obiekt, którego dotyczy postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków, (3) art. 107 § 3 kpa poprzez rezygnację z uzasadnienia prawnego skarżonego postanowienia, (4) art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się stronie przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, (5) art. 11 kpa poprzez rezygnację z realizacji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, (6) art. 8 kpa przez rezygnację z realizacji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa - wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r. w całości oraz poprzedzającego postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2008 r. 2. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżonym postanowieniem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2008 r. odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wpisu do rejestru zabytków kamienicy przy ul. [...]. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone jak również poprzedzające postanowienie nie naruszają prawa. 3. Postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków kamienicy przy ul. [...] zostało wszczęte z urzędu, zgodnie z zawiadomieniem z dnia 7 kwietnia 2008 r., a w dniu 31 lipca 2008 r. R. M. złożył wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków kamienicy przy ul. [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, z uwagi na toczące się aktualnie przed Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. oraz przed Prezydentem Miasta K. postępowania, których rozstrzygnięcia, zdaniem skarżącego, mogą mieć istotne znaczenie dla sprawy wpisu do rejestru zabytków. 4. Przyznać należy rację Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego, iż zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt kpa mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 stycznia 1996 r. SA/Wr 2022/95 stwierdził, że termin "zagadnienie wstępne", o którym mowa w art. 97 ust. 1 pkt 4 kpa, oznacza takie zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, natomiast właściwy jest inny organ administracji państwowej lub sąd (LEX nr 61804), natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w Krakowie w postanowieniu z dnia 21 listopada 1996 r. I SA/Kr 519/96 stwierdził, że zagadnienie wstępne, zwane też kwestią wstępną lub prejudycjalną, dotyczy sytuacji kiedy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od wcześniejszego zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone (LEX nr 28934). Poglądy te należy podzielić, i równocześnie stwierdzić, odnosząc je do sprawy będącej przedmiotem zaskarżenia, że w sprawie administracyjnej wszczętej z urzędu przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, o wpis do rejestru zabytków kamienicy przy ul. [...], nie wyłoniło się żadne zagadnienie o charakterze materialnym, od którego rozstrzygnięcia uzależniony jest wpis do rejestru zabytków tej kamienicy. Jak wynika z akt sprawy, wszczęcie z urzędu postępowania o wpis do rejestru kamienicy przy ul. [...] dokonane zostało po przeprowadzeniu oględzin tego obiektu w dniu 12 maja 2008 r. oraz zebraniu materiałów archiwalnych potwierdzających czas powstania budynku, autorstwo projektu oraz stopień zachowania pierwotnej formy. Przyznać należy rację Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, a zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, może być tylko takie zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. 5. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz.1568), ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: (1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; (2) zapobieganie zagrożeniom mogącym powodować uszczerbek dla wartości zabytków; (3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; ... (5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków. Art. 5 tej ustawy stanowi zaś, że opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków, m.in. prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, jak również zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Z przepisów tych wynika, że w niniejszej sprawie postępowaniem, od którego uzależnione powinny być inne postępowania - w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalno-usługowego na budynek apartamentowo-hotelowy przy ul. [...], w sprawie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, w sprawie nadbudowy i rozbudowy przy ul. [...], oraz w sprawie przebudowy budynku przy ul. [...] - jest właśnie postępowanie o wpis kamienicy do rejestru zabytków. 6. Prawidłowo zatem organ uznał, że wskazane we wniosku z dnia 31 lipca 2008 r. postępowania dotyczące budynku przy ul. [...] pozostają bez wpływu na ocenę wartości zabytkowych tej kamienicy. W sprawie wpisu do rejestru zabytków, rozstrzygnięcia innych organów, dotyczące ustalenia warunków zabudowy, bądź wstrzymania prowadzenia samowolnych robót budowlanych nie stanowią zagadnienia wstępnego, bowiem nie wpływają na zmianę stanu prawnego nieruchomości istotną z punktu widzenia takiego postępowania, ani tym bardziej na ocenę wartości posiadanych przez dany obiekt, a decydujących o objęciu go ochroną konserwatorską wynikająca z wpisu do rejestru zabytków. 7. Nie są zasadne zarzuty skargi, bowiem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpoznając sprawę nie naruszył obowiązujących przepisów, w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 8 77, 80 ani 107 § kpa. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 8. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.