I SA/Wa 1188/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi K. K. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 65/15 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz K. K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. K. skargą z dnia 13 lipca 2017 r. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o: 1) wymierzenie Prezydentowi W. grzywny na podstawie art. 154 § 1 ppsa; 2) na podstawie art. 154 § 7 oraz § 6 ppsa przyznanie od Prezydenta W. na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej; 3) na podstawie art. 154 § 2 zd. 2 ppsa stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądzenie kosztów postępowania - w związku z niewykonaniem przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] marca 2015 r., sygn. akt [...]. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy C. [...], ozn. jako hip. [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z odpisem prawomocnego wyroku doręczone zostały organowi w dniu 22 lipca 2015 r. - zatem wyznaczony termin upłynął 22 listopada 2015 r. Skarżąca pismem z dnia 17 września 2015 r. (przed upływem wyznaczonego terminu), wezwała Prezydenta W. do wykonania wyroku, a następnie w dniu 13 lipca 2017 r. wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - żądając wymierzenia organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że nieruchomość położona w W. przy ulicy C. [...]znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Z dniem wejścia w życie dekretu grunty nieruchomości warszawskich - w tym grunt tej nieruchomości - przeszły na własność gminy W., a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz.130) - na własność Skarbu Państwa. Następnie stwierdził, że w niniejszej sprawie prowadzone jest postępowanie o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.). Zgodnie z dyspozycją art. 215 ust. 2 ww. ustawy odszkodowanie może być przyznane za dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 05.04.1958 r. lub za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 05.04.1958 r. W celu ustalenia powyższych okoliczności zostały podjęte przez Prezydenta W. czynności zmierzające do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji merytorycznej. Kontynuowano też działania zmierzające do ustalenia pełnego kręgu osób uprawnionych do udziału w postępowaniu (m. in. wystąpiono do Wydziału Archiwum Urzędu Stanu Cywilnego W. o przesłanie dokumentów dotyczących spadkobierców dawnych właścicieli). Z kolei w dniu 28.07.2017 r. zwrócono się do Wydziału Archiwum Biura Organizacji Urzędu W. o przekazanie kopii dokumentów (decyzja lokalizacyjna, projekt budowy itp.) umożliwiających ustalenie daty rozpoczęcia prac inwestycyjnych na terenie dawnej nieruchomości hipotecznej. W dalszej części pisma organ podniósł, iż z uwagi na wynikający z treści art. 7 i art. 77 § 1 kpa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, nie było możliwości zakończenia niniejszego postępowania w terminie określonym w art. 35 kpa. Zaś pismem z dnia 31.07.2017 r. pełnomocnik strony został poinformowany o aktualnym stanie sprawy i przewidywanym terminie zakończenia postępowania - do dnia 15 listopada 2017 r. Jednocześnie organ wyjaśnił, że opóźnienia w rozpatrzeniu sprawy są spowodowane m. in. bardzo dużą ilością wpływającej korespondencji w sprawach odszkodowawczych za nieruchomości objęte działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku prowadzonych postępowań, nie pozwalają niestety na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Na zakończenie poinformował, iż obecnie przygotowywany jest projekt decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w przedmiotowej sprawie. Następnie Prezydent W. przy piśmie z dnia 11 września 2017 r. przesłał do Sądu odpis własnej decyzji z [...] września 2017 r. rozpoznającej wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy C. [...], ozn. jako hip. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, co skutkować musi wymierzeniem Prezydentowi W. grzywny. Przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie natomiast z § 2 tego artykułu Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym niewykonanie wyroku w rozumieniu tego przepisu ma miejsce zarówno wówczas, gdy organ ten w ogóle nie wykonał orzeczenia sądowego, jak również wówczas, gdy wprawdzie orzeczenie to wykonał, ale uczynił to z przekroczeniem wyznaczonego terminu i po wniesieniu skargi - jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 154 § 3 p.p.s.a. wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] marca 2015 r., sygn. akt [...] zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy C. [...], ozn. jako hip. [...], w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Bezsporne jest, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu w dniu 22 lipca 2015 r. – zatem wyznaczony czteromiesięczny termin upłynął 22 listopada 2015 r. Niekwestionowaną okolicznością jest również to, że do dnia wniesienia skargi z 13 lipca 2017 r. - mimo uprzedniego wezwania organu przez skarżących do wykonania prawomocnego wyroku - Prezydent W. nie rozstrzygnął przedmiotowej sprawy, zaś decyzję w tym przedmiocie podjął dopiero w dniu 5 września 2017 r. Skoro organ w terminie wyznaczonym wyrokiem Sądu z dnia [...] marca 2015 r. sprawy nie załatwił, a rozstrzygnięcie podjął dopiero po wniesieniu niniejszej skargi, oznacza to, iż wyroku tego nie wykonał. Wyrok ten wszak zobowiązywał organ nie tylko do rozstrzygnięcia sprawy (do czego doszło po wniesieniu skargi) ale i do dokonania tego w określonym w nim terminie. W tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie Prezydentowi W. grzywny, jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów – niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych – w demokratycznym państwie prawnym nie może być w tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. Załatwienie natomiast przez organ administracji publicznej sprawy, w której pozostawał on w zwłoce, po wniesieniu skargi, stanowi okoliczność, którą Sąd bierze pod uwagę przy wymiarze zasądzanej grzywny. Celem bowiem grzywny w takiej sytuacji jest wyłącznie ukaranie organu za niewykonanie orzeczenia sądowego w terminie wyznaczonym przez Sąd w wyroku z dnia [...] marca 2015 r. W realiach niniejszej sprawy skład orzekający ocenił, iż wystarczająco represyjną funkcję spełni grzywna w wysokości 1000 złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Jednocześnie, mając na uwadze treść art. 154 § 2 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że w związku z kilkunastomiesięcznym przekroczeniem terminu wyznaczonego przez Sąd oraz faktem wydania decyzji rozpoznającej przedmiotowy wniosek o odszkodowanie - bezczynność organu po wyroku Sądu z dnia 25 marca 2015 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania od Prezydenta W. na rzecz skarżącej - na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a - sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej - uznając to żądanie za nieuzasadnione. Wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinni nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2017 roku, sygn. akt I OSK 2934/16). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że z treści skargi wynika, iż powodem żądania przyznania K. K. od Prezydenta W. sumy pieniężnej jest niewykonanie przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] marca 2015 r., sygn. akt [...]. Zatem skarżąca w żaden sposób nie wykazała, aby doznała w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2017 r. akt I OSK 7798/17 stwierdzając: " Z treści skargi zawierającej jednozdaniowy wniosek o przyznanie sumy pieniężnej poparty uzasadnieniem polegającym na przytoczeniu treści art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wynika, aby skarżący kasacyjnie doznali w związku z przewlekłością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować.". Sąd jeszcze raz pragnie podkreślić, że zakwalifikowanie działań organu jako bezczynności w wykonaniu wyroku oraz ukaranie go grzywną - nie oznacza automatycznie konieczności orzeczenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, bowiem zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności. Ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Sąd zasądził też na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 i 2 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 151 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.