I SA/Wa 1189/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie : WSA Monika Nowicka Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2007 r. sprawy ze skargi C. Ł. na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Minister Budownictwa postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] stwierdzające z urzędu nieważność postanowienia Prezydenta Miasta B., działającego jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], mocą którego zawieszono na wniosek C.Ł. postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, położonej w B. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia Minister Budownictwa wskazał, że pismem z dnia 5 maja 2006 r. C.Ł. złożył wniosek do Prezydenta Miasta B., działającego jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, o zwrot nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej przy ul. [...] w B. Pismem z dnia 23 maja 2006 r. Prezydent Miasta B., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o zwrot nieruchomości, poprzez przedstawienie dokumentu własności wywłaszczonej nieruchomości. W tej sytuacji C.Ł. pismem z dnia 1 czerwca 2006 r. wniósł o zawieszenie postępowania o zwrot nieruchomości do czasu uzyskania koniecznych dokumentów. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. Prezydent Miasta B., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, zawiesił na podstawie art. 98 § 1 kpa postępowanie do czasu przedłożenia do akt sprawy dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia sprawy o zwrot. Z kolei Wojewoda Podlaski postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. stwierdził z urzędu nieważności wskazanego postanowienia z dnia [...] czerwca 2006 r. W zażaleniu na powyższe postanowienie C.Ł. zarzucił naruszenie art. 98 kpa poprzez nieuwzględnienie, że o zawieszenie postępowania wystąpiła strona, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte oraz że zawieszenie postępowania nie spowodowało żadnego zagrożenia interesu społecznego, a także naruszenie art. 156 § 1 kpa poprzez niewskazanie kwalifikowanej wady postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania uzasadniającej stwierdzenie nieważności postanowienia oraz niewskazanie, iż doszło do rażącego naruszenia prawa. Po rozpatrzeniu zażalenia Minister Budownictwa stwierdził, że rozstrzygnięcie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. było prawidłowe. Organ drugiej instancji podkreślił, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 98 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zastało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Postępowanie administracyjne może być zatem zawieszone na żądanie strony, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: wniosek o zawieszenie złożyła strona, na której żądanie zostało wszczęte postępowanie, żądaniu zawieszenia postępowania nie sprzeciwiają się inne strony, zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. Minister Budownictwa zaznaczył, że Prezydent Miasta B., działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, nie zastosował się do jednego z wymogów dających podstawy do zawieszenia postępowania wynikających z art. 98 § 1 kpa, a mianowicie nie podjął żadnych kroków, aby dowiedzieć się czy druga strona postępowania – Prezydent Miasta B. reprezentujący gminę jako obecnego właściciela działki nr [...] nie sprzeciwia się zawieszeniu postępowania. Zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta B., działającego jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] czerwca 2006 r. narusza w sposób rażący art. 98 § 1 kpa. Słusznie zatem Wojewoda Podlaski stwierdził nieważność tego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 kpa. Niezależnie od powyższego Minister Budownictwa zaznaczył, że zgodnie z uchwałą NSA w Warszawie w składzie 7 sędziów z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy. Podstawę do wyłączenia prezydenta miasta stanowią przepisy zawarte w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, ponieważ prezydent jest pracownikiem gminy (art. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych – Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1593 ze zm.), z tym zastrzeżeniem, że jest pracownikiem sprawującym równocześnie funkcję organu gminu (miasta), co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Organ drugiej instancji podkreślił, że wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania. Jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy. W omawianej sytuacji w myśl art. 26 § 3 kpa miałby odpowiednie zastosowanie art. 26 § 2 kpa. Sprawa podlegałaby załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta (w tym wypadku przez wojewodę), przy czym organ ten mógłby wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł C.Ł. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 98 kpa, art. 8 kpa, art. 12 kpa, art. 16 kpa oraz art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4 pkt 9b¹ ustawy o gospodarce nieruchomościami. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono szereg argumentów na poparcie podniesionych zarzutów. W ocenie skarżącego zarówno Wojewoda Podlaski, jak i Minister Budownictwa dokonali bardzo rozszerzającej wykładni pojęcia rażące naruszenie prawa uznając, że brak zawiadomienia Prezydenta Miasta B. jako organu gminy, w sytuacji gdy wydawał on postanowienie, ale działając w charakterze starosty wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej, stanowi rażące naruszenie prawa i wyczerpuje dyspozycję z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podkreślono, że żądaniu zawieszenia postępowania nie sprzeciwiła się druga strona tego postępowania, tj. Prezydent Miasta B., ani też w żaden sposób postanowienie to nie zagrażało, ani nie zagraża interesowi społecznemu. Zdaniem skarżącego Prezydent Miasta B. wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania wyraził jednocześnie swoje stanowisko nie sprzeciwiając się zawieszeniu. Trudno uznać, że działając w jednym charakterze ten sam organ – ale działający w innym charakterze - nie wiedział o toczącym się postępowaniu jako organ gminy. Skarżący podkreślił, że dopiero po wpłynięciu jego wniosku organ zakwalifikował w jakim charakterze (w ramach realizacji jakich uprawnień) będzie rozpoznawał przedmiotową sprawę, a tym samym – niezależnie od roli jaką przyjął - bezsprzecznie wiedział o toczącym się postępowaniu. Zaznaczono, że jednostka samorządu terytorialnego (Prezydent Miasta B.) występująca w danym postępowaniu w charakterze organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa nie ma możliwości jednoczesnego występowania w tym postępowaniu jako jego strona. Zarzucono ponadto, że organy naruszyły zasadę szybkości postępowania oraz że wydane w sprawie rozstrzygnięcia zaprzeczają ogólnej zasadzie trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W ocenie skarżącego organy rozpoznające sprawę nie wykazały na czym miałoby polegać naruszenie art. 98 kpa. W tej sytuacji wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję (postanowienie) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji (postanowienia). Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżone postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Na wstępie wskazać trzeba, że stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652) B. jest miastem na prawach powiatu. Prezydent miasta na prawach powiatu może zaś pełnić zarówno funkcję starosty, wykonując szereg kompetencji z zakresu administracji rządowej, jak też występować jako organ gminy. Z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) regulujących sprawy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wynika, że o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości orzeka w drodze decyzji starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 142). W miastach na prawach powiatu funkcję starosty sprawuje prezydent miasta. W rozpoznawanej sprawie stwierdzono z urzędu nieważność postanowienia z dnia [...] czerwca 2006 r., mocą którego Prezydent Miasta B., działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, zawiesił postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej własność Gminy B., oznaczonej jako działka nr [...], położonej w B. przy ul. [...]. Zaznaczyć zatem należy, że w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 wyrażony został pogląd, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta (ONSA z 2003 r., Nr 4, poz. 115). Z powołanej uchwały, którą Sąd w obecnym składzie w pełni podziela, wynika zatem, że w sytuacji pozostawania z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowania funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienia funkcji jego ustawowego przedstawiciela, zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, gdzie status strony postępowania administracyjnego posiada gmina jako właściciel nieruchomości. W tym wypadku można uznać, że pracownik (prezydent) pozostaje ze stroną (gminą) w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Stosownie do treści art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), prezydent miasta kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Oznacza to, że jest on przedstawicielem ustawowym miasta. W konsekwencji wyłączeni z rozpoznawania danej sprawy będą również podlegli prezydentowi pracownicy, działający z jego upoważnienia. Zaznaczyć trzeba, że wyłączenie prezydenta miasta od udziału w postępowaniu powoduje, że organ gminy staje się w istocie niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 kpa) wobec czego, odpowiednie zastosowanie będzie miał art. 26 § 2 kpa, zgodnie z którym sprawę winien załatwić organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta - w niniejszej sprawie wojewoda - który może także wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Z powyższego wynika zatem, że Prezydent Miasta B. podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], położonej w B. przy ul. [...]. Postanowienie z dnia [...] czerwca 2006 r. zawieszające postępowanie w tej sprawie wydane zatem zostało przez organ niewłaściwy w sprawie, co oznacza, że dotknięte ono jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. W tej sytuacji uznać należy, że zarówno postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. stwierdzające nieważność postanowienia z dnia [...] czerwca 2006 r., jak i utrzymujące je w mocy postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. nie naruszają prawa. Co prawda w rozstrzygnięciach tych jako podstawę prawną stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] czerwca 2006 r. wskazano art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji (postanowienia), która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, nie zaś art. 156 § 1 pkt 1 kpa. W ocenie Sądu uchybienie to nie stanowi jednakże naruszenia prawa, które skutkować może uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji. Ostatecznie bowiem rozstrzygnięcia te są zgodne z prawem. W świetle powyższego stwierdzić należy, że niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów, brak było podstaw do jej uwzględnienia. Jak bowiem wskazano postanowienie z dnia [...] czerwca 2006 r. wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości, a zatem już tylko z tej przyczyny stwierdzenie jego nieważności było uzasadnione. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.