I SA/Wa 1189/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 r. sprawy ze skargi T. P. i M. P. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do złożenia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez S. R. podtrzymanego przez jego następców prawnych M. i T. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] stwierdził wniesienie odwołania z uchybieniem terminu. Jako podstawę rozstrzygnięcie organ wskazał art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej jako Kpa). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. Wojewoda [...] po rozpoznaniu wniosku S. R. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w W. z dnia [...] lutego 1976 r. nr [...]. Decyzję Wojewody [...] doręczono wnioskodawcy w dniu 9 kwietnia 2002 r. natomiast odwołanie od tej decyzji zostało złożone w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...] Delegatura w P. w dniu 24 kwietnia 2002 r. tj. z uchybieniem czternastodniowego terminu, który upływał w dniu 23 kwietnia 2002 r. Organ podkreślił, że strona nie występowała o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skargę na postanowienie Wojewody [...] złożyli M. i T. małżonkowie P., których następstwo prawne organ ustalił na podstawie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po S. R. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości zarzucając naruszenie: - art. 129 § 1 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że odwołanie zostało wniesione po terminie, - art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez niewłaściwe rozpoznanie materiału dowodowego oraz sprzeczność istotnych ustaleń z zebranym materiałem dowodowym, jak również przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób niepełny, W uzasadnieniu skargi podnieśli, że naruszenie przez organ art. 129 § 1 Kpa jest o tyle rażące, że w aktach sprawy znajduje się pismo Wojewody [...] z dnia 7 maja 2002 r., z którego wynika, że odwołanie zostało wniesione w terminie. Zdaniem skarżących, jeżeli z przyczyn leżących po stronie organu nie jest on w stanie przedstawić koperty pozwalającej na ustalenie daty nadania przesyłki w urzędzie pocztowym, to niedopuszczalne jest wywodzenie z tego niekorzystnych dla strony skutków prawnych. W ocenie skarżących lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia świadczy o pobieżnej analizie sprawy bez dokładnego jej zbadania. Poczynione przez organ ustalenia faktyczne w żaden sposób nie pozwalają dokonać prawidłowości oceny powołanych w podstawie rozstrzygnięcia przepisów. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 Kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Ponieważ przepis ten stanowił podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, wyjaśnić należy, że regulacja ta wyznacza zakres postępowania organu II instancji określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu II instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie nie jest skuteczność doręczenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., ale zachowanie terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Z akt sprawy – zwrotnego potwierdzenia odbioru - wynika, że decyzję tę S. R. (poprzednik prawny skarżących) odebrał w dniu 9 kwietnia 2002 r. Zgodnie z art. 129 § 2 Kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Uchybienie terminu, jak przyjmuje się w orzecznictwie, jest okolicznością obiektywną. W razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu. Stwierdzenie przekroczenia omawianego terminu nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. W przedmiotowej sprawie termin, o którym mowa w art. 129 § 2 Kpa upływał zatem w dniu 23 kwietnia 2002 r., zaś z akt sprawy wynika, że odwołanie wpłynęło do organu w dniu 24 kwietnia 2002 r., przy czym brak jest w aktach koperty, w której odwołanie byłoby przesłane. Z prezentaty organu nie wynika także w jaki sposób odwołanie zostało złożone, osobiście czy za pośrednictwem placówki pocztowej. Niemniej jednak zestawiając powyższe daty organ odwoławczy uznał, że zostało ono wniesione z uchybieniem terminu. Jednakże w ocenie Sądu, kontrolującego w niniejszej sprawie legalność zaskarżonego postanowienia, powyższą okoliczność organ ustalił dowolnie, bez rzetelnej i wyczerpującej oceny materiału dowodowego, czego skutkiem musiało być uchylenie zaskarżonego postanowienia jako naruszającego przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pomijając już okoliczność, że zaskarżone postanowienie zapadło po jedenastu latach od wniesienia odwołania, to organ odwoławczy z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 Kpa pominął zupełnie znajdujące się w aktach sprawy pismo Wojewody [...] z dnia 7 maja 2002 r. przekazujące mu odwołanie S. R. ze stwierdzeniem, że zostało ono wniesione w terminie. Odniesienie się do tego pisma ma o tyle istotne znaczenie, że to właśnie ten organ, do którego zostało wniesione odwołanie jako pierwszy dokonał wstępnej oceny zachowania jego warunków formalnych. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w żaden sposób nie wynika, na jakiej podstawie, wobec braku adnotacji na dokumencie odwołania o jego wniesieniu "osobiście" przez skarżącego, organ odwoławczy uznał, że odwołanie zostało złożone bezpośrednio do siedziby organu I instancji w dniu 24 kwietnia 2002 r., a także - czy skarżący wniósł podanie osobiście, czy za pośrednictwem poczty, co nie jest w dalszym ciągu wykluczone. W sytuacji zatem braku koperty, w której nadane ewentualnie zostało odwołanie, a także braku jednoznacznego dowodu, że zostało ono wniesione osobiście, ocena pisma z dnia 7 maja 2002 r. mogłaby przesądzać o wyniku postępowania. Rację mają zatem skarżący, że w sytuacji, gdy organ nie jest w stanie przedstawić przekonujących dowodów (np. koperty, pisma z prezentatą wpływu) pozwalających na ustalenie bez cienia wątpliwości .konkretnej daty złożenia pisma procesowego przez stronę, niedopuszczalne jest wywodzenie niekorzystnych dla niej skutków prawnych, w postaci np. stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wskazać w związku z tym należy, że wydanie orzeczenia w trybie art. 134 Kpa kończącego postępowanie w sprawie winno być poprzedzone bezspornymi ustaleniami w zakresie prawidłowości i daty nie tylko doręczenia stronie skarżonego rozstrzygnięcia wydanego w I instancji, ale także w zakresie daty wniesienia odwołania od tego orzeczenia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 604/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 947/11, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 1072/10 - publ. http://otrzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania powinno bowiem mieć miejsce dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia, czy termin ustawowy został zachowany. Z powyższych względów uznać należy, iż organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania administracyjnego z poszanowaniem zasad przewidzianych w art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, oraz w niedostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe uwagi, oceny prawne i wytyczne, a w szczególności odniesie się do powoływanego pisma Wojewody [...] z dnia 7 maja 2002 r. i dopiero na podstawie całkowitej oceny materiału dowodnego podejmie właściwe rozstrzygnięcie uzasadniając je zgodnie z art. 107 § 3 Kpa. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu na mocy art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzeczono wobec braku wniosku skarżących w tym zakresie, pomimo pouczenia zawartego w zawiadomieniu o terminie rozprawy (art. 210 § 1 p.p.s.a.).