II SA/Sz 1072/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2011 r. sprawy ze skargi Z. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Z. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , postanowieniem z dnia [...] roku Nr [...] , na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), po rozpatrzeniu na posiedzeniu w dniu [...] r., odwołania Z. W. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia[...] . nr [...] w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzew z działki nr [...] w obrębie [...] - stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ przedstawił stan faktyczny sprawy z którego wynikało, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia[...] . nr [...] o nałożeniu kary administracyjnej została prawidłowo doręczona Z. W. w dniu [..] r. (wtorek). Zgodnie z art. 129 § 1 i § 2 Kpa, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Odwołanie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Z zawartego w zaskarżonej decyzji pouczenia wynikało, że strona została prawidłowo pouczona o zasadach i trybie wnoszenia odwołania. Termin na wniesienie odwołania rozpoczął swój bieg dnia [..] r., i upłynął z dniem[..] . (wtorek). Odwołanie strony wpłynęło do Urzędu Gminy [...] dopiero w dniu [..] r. Pismem z dnia[...] . Wójt Gminy [...] przesłał akta sprawy wraz z odwołaniem Z. W. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] . W piśmie tym -które doręczono również Z. W. - wskazano, że odwołanie wpłynęło do Urzędu Gminy po terminie. Kolegium przeprowadziło w niniejszej sprawie dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Z pisemnego oświadczenia z dnia [...] r. pracownika Urzędu Gminy [...] A. J. wynika, że dokumenty dotyczące odwołania Z. W. zostały przez niego złożone po terminie. Z jej oświadczenia z dnia[...] . wynika natomiast, że koperta została omyłkowo zniszczona, a data stempla pocztowego na kopercie wskazywała dzień [...] r. Wzywany natomiast przez Kolegium, pismem z dnia [....] r., do złożenia wyjaśnień w sprawie Z. W., pomimo dwukrotnego awizowania i pozostawienia zawiadomienia w skrzynce pocztowej o możliwości odbioru pisma w Urzędzie Pocztowym nr [...] w [...] u, nie odebrał wezwania i zostało ono przez pocztę zwrócone do Kolegium. Postanowieniem z dnia 6 września 2010r. Kolegium wyznaczyło nowy termin załatwienia sprawy określając go na dzień [...] r. W postanowieniu wskazano dodatkowo na konieczność ustosunkowania się przez odwołującego się do pisma Kolegium z dnia [...] r. Pomimo prawidłowego doręczenia tego postanowienia Z. W. w dniu[...] . odwołujący się nie złożył wyjaśnień w sprawie. W tej sytuacji Kolegium stwierdziło, że odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Organ odwoławczy podkreślił, że przekroczenie terminu jest uchybieniem skutkującym, ze względu na stanowcze brzmienie art. 134 Kpa, wydaniem postanowienia w trybie tego przepisu. Odwołanie wniesione po terminie jest prawnie bezskuteczne, gdyż zaskarżona nim decyzja była już w dniu jego wniesienia decyzją ostateczna, a od takich decyzji odwołanie nie służy. Dlatego też Kolegium pozostawia je bez rozpoznania. Merytoryczne rozpoznanie odwołania, wniesionego po terminie, stanowiłoby rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 1998r., IV SA 2294/96 - LEX nr 45698; wyrok NSA z dnia 16 lutego 1998r., IV SA 727/96 - LEX nr 43307). Z. W. działający w niniejszej sprawie wraz z pełnomocnikiem, radcą prawnym A. K., wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący zarzucał postanowieniu: 1/ naruszenie prawa materialnego przez niezasadne zastosowanie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, 2/ błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, a polegający na pominięciu faktu nadania odwołania w polskiej placówce pocztowej z zachowaniem wymaganego terminu 14 dni, 3/ naruszenie przepisów postępowania polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy i zaniechaniu przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy (art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 Kpa), a uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe, wniósł o: 1/ uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] , 2/ zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Z. W. wskazał, że decyzją z dnia [..] r. Wójt Gminy [...] nałożył na skarżącego administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzew z działki nr [...] w obrębie[...] . Decyzja została doręczona skarżącemu w dniu[...] . Odwołanie od powyższej decyzji złożył osobiście skarżący, który nie kwestionował, że decyzję organu I instancji doręczono mu w dniu 13 lipca 2010 roku za pośrednictwem Poczty Polskiej. Z tą datą rozpoczął również bieg czternastodniowy termin do wniesienia odwołania, o czym skarżący pouczony został w treści doręczonego mu orzeczenia. Termin do wniesienia odwołania upłynął zatem z dniem [..]roku (fakt bezsporny). Sporna według Z. W. jest kwestia, którego dnia skarżący nadał w urzędzie pocztowym odwołanie oraz na kim ciąży obowiązek udowodnienia tego faktu w przypadku, gdy Urząd Gminy [...] omyłkowo zniszczył kopertę. Skarżący od początku sprawy twierdzi, że odwołanie napisał w poniedziałek 26 lipca 2010 roku, a wysłał je następnego dnia, tj. 27 lipca 2010 roku na adres Urzędu Gminy [...] za pośrednictwem Poczty Polskiej. Tym samym w jego ocenie odwołanie zostało wniesione w terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podejmując decyzję o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania powołało się na dwa pisemne oświadczenia złożone przez pracownika Urzędu Gminy [...] A. J.. W pierwszym z dnia [...] roku pracownica oświadczyła, że cyt. " ... [...] roku otrzymałam dokumenty złożone w sekretariacie Urzędu Gminy". W drugim oświadczeniu złożonym dnia [...] roku A. J. z kolei stwierdziła, że koperta od odwołania została omyłkowo zniszczona, a na kopercie widniała data stempla pocztowego z dnia [...] roku. Na tej podstawie Kolegium wywiodło, że odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione po terminie. W ocenie skarżącego, takie postępowanie organu rażąco narusza przepis art. 134 Kpa, bowiem w przypadku zaistnienia wątpliwości co do ustalenia daty doręczenia decyzji na organie ciąży obowiązek poczynienia niezbędnych w tym zakresie ustaleń, jako że te mają wpływ na określenie terminowości wniesienia odwołania. Organ nie może domniemywać daty wniesienia odwołania, te okoliczności powinny być w sposób nie budzący wątpliwości ustalone w postępowaniu wstępnym. Zatem w przypadku braku jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego datę nadania odwołania od decyzji organu I instancji organ odwoławczy powinien był okoliczność tę ustalić sam. Skarżący na poparcie powyższych twierdzeń powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2007 r., I SA/Wa 826/07, LEX nr 355325; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2008 r., IV SA/GI 1020/07, LEX nr 497376; orzeczenie NSA z dnia 16 listopada 2000 r. V SA 235/00),LEX nr 81351 oraz z dnia 11 maja 1994 roku SA/Gd 2813/93, Wspólnota 1994/39/14, LEX nr 26006. Odnosząc się do kwestii terminu i miejsca złożenia odwołania skarżący podniósł dodatkowo, że w aktach postępowania brak jest bezspornego dowodu, w jaki sposób odwołanie "trafiło" do Urzędu Gminy [...] . Pracownik Urzędu odpowiedzialny za korespondencję ( A. J.) dopiero [...] roku złożyła pisemne oświadczenie, że odwołania zostało nadane w urzędzie pocztowym. Wcześniej, 2 września 2010 r. natomiast sugerowała, że odwołanie zostało złożone w sekretariacie Urzędzie Gminy. W tych okolicznościach jest mało wiarygodne, aby A. J. po upływie trzech miesięcy od daty otrzymania odwołania pamiętała datę stempla pocztowego na kopercie, która została omyłkowo zniszczona. Ponadto A. J. nie podała, czy był to stempel urzędu pocztowego na znaczku, czy też na banderoli nadania przesyłki. Kolegium nie wyjaśniło dlaczego na odwołaniu znajduje się prezentata UG z datą [...] roku oraz z jakiego powodu z treści prezentaty nie wynika, czy odwołanie zostało złożone osobiście, czy też drogą pocztową do Urzędu Gminy [...] . Nadto skarżący podniósł, że w przypadku złożenia pisma przez stronę osobiście w kancelarii urzędu, obowiązkiem osoby przyjmującej korespondencję w urzędzie jest stwierdzenie tego faktu obok prezentaty wpływu pisma do urzędu. Brak takiej informacji powoduje niemożność wykazania, że odwołanie zostało złożone bezpośrednio w kancelarii organu pierwszej instancji. Brak w aktach koperty opatrzonej stemplem pocztowym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że pisma nie nadano z zachowaniem terminu ustanowionego w art. 129 § 2 Kpa. W razie jakichkolwiek wątpliwości co do daty nadania odwołania, organ obowiązany był przeprowadzić w tej kwestii postępowanie wyjaśniające (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 czerwca 2005 r., VII SA/Wa 1284/04, publ. LEX nr 179216 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia z dnia 11 września 2008 r., I SA/Wa 417/08, LEX nr 516017). Niezależnie od racji merytorycznych wyłożonych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, organ administracji publicznej przed podjęciem postanowienia w trybie art. 134 Kpa, mając wątpliwości co do tego, czy odwołanie zostało wniesione w terminie, powinien skutecznie wezwać stronę skarżącą do złożenia wyjaśnienia na piśmie (art. 50 § 1 Kpa). Istotą i celem przewodnim postępowania administracyjnego jest zawsze załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kpa). Przy czym załatwienie sprawy należy rozumieć, jako załatwienie sprawy co do jej istoty w całości lub części (art. 104 § 2 Kpa). Załatwienie sprawy w znaczeniu procesowym, a niewątpliwie takim jest wydanie postanowienia w trybie art. 134 Kpa, jest ostatecznością, kiedy nie ma prawnych możliwości podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego. Tymczasem Kolegium poprzestało na wysłaniu dwóch wezwań do strony skarżącej, a po otrzymaniu informacji o niepodjęciu korespondencji w terminie odstąpiło od dalszych działań. Skarżący wyjaśnił, że jest przedsiębiorcą budowlanym. W okresie od [...] roku do [...] roku wykonywał osobiście roboty budowlane w miejscowości [..] , gdzie zamieszkiwał przez okres budowy. W [...] przy ulicy [...] skarżący mieszka sam. Na dowód powyższych okoliczności przedłożył zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, wyciąg z umowy o roboty budowlane, poświadczenie zameldowania. W tych okolicznościach skarżący nie mógł odebrać korespondencji Kolegium z [...] roku. Aktualne miejsce pobytu skarżącego oraz numer jego telefonu znali pracownicy Urzędu Gminy [...] , prowadzący postępowanie w sprawie. Za ich pośrednictwem można było nawiązać kontakt ze skarżącym. Organ odwoławczy stojąc na straży praworządności, mógł dokonać wyjaśnienia stanu faktycznego jeszcze w dniu [...] roku, gdy z aktami sprawy zapoznawał się pełnomocnik skarżącego. Tymczasem Kolegium tego samego dnia, tj. [..] roku, nie czekając na wyjaśnienia pełnomocnika, wydało zaskarżone postanowienie. Wyjaśnienia pełnomocnika zostały złożone dnia [..] roku. Takie postępowanie organu odwoławczego świadczy o braku poszanowania zasad dobrej administracji przewidzianych w uchwalonym przez Parlament Europejski w dniu [...] r. - Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji oraz prawidłowym stosowaniu ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Ponadto organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie nie uwzględnił niekorzystnych dla strony postępowania i nieodwracalnych w postępowaniu administracyjnym skutków uchybienia terminu przy jednoczesnym niezłożeniu wniosku o jego przywrócenie. W sądownictwie administracyjnych istnieje ugruntowany pogląd, że zasady postępowania administracyjnego nakładają na organy administracji obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i z urzędu przeprowadzenia dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy (art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 Kpa) oraz dopiero na tej podstawie dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego (art. 80 Kpa). Dodatkowo, stosownie do treści art. 9 Kpa, organy te są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwają nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa i w tym celu, udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy ograniczył się jedynie do analizy treści art. 134 Kpa i nie poinformował skarżącego o możliwości wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, czym naruszył przepis art. 7 i art. 9 Kpa nakazujący przy rozpatrywaniu sprawy uwzględniać interes społeczny i słuszny interes strony. Zatem, skoro w sprawie nie zostały w sposób należyty wyjaśnione wszystkie jej aspekty, pozwalające w sposób niebudzący żadnych wątpliwości zająć stanowisko, czy skarżący miał świadomość uchybienia terminu do wniesienia odwołania i został prawidłowo pouczony o prawach przysługujących stronie postępowania administracyjnego, należy uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydając w sprawie rozstrzygnięcie naruszyło art. 7 w związku z art. 134 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwana. dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie kontroli Sądu poddane zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za usuniecie bez wymaganego zezwolenia drzew z działki [...] w obrębie [...] . Zgodnie z treścią art. 134 Kpa, właściwy organ zobowiązany jest wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, jeżeli w wyniku czynności wstępnych podejmowanych w postępowaniu odwoławczym stwierdzi, że ten środek zaskarżenia wniesiony został z uchybieniem terminu. Stosownie zaś do treści art. 129 § 2 Kpa, odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie, od dnia jej ogłoszenia stronie. Zaznaczyć przy tym należy, że przesłankę wydania w trybie art. 134 Kpa postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania stanowi ustalenie nie tylko faktu złożenia odwołania po upływie okresu 14 dni od daty doręczenia stronie decyzji organu administracji, ale również ustalenie braku prośby o przywrócenie uchybionego terminu, bądź wydania postanowienia odmawiającego przywrócenie tego terminu. W niniejszej sprawie ustalone zostało bezspornie, że decyzja organu pierwszej instancji, to jest Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej została doręczona skarżącemu Z. W. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, w dniu [...] r. W decyzji znajdowało się pouczenie o prawie wniesienia odwołania. Termin do wniesienia odwołania upływał zatem w niniejszej sprawie w dniu 27 lipca 2010 r. Pełnomocnik skarżącego radca prawny A. K. oświadczył na rozprawie w dniu 10 marca 2011 r., że odwołanie nadane zostało w Urzędzie Pocztowym w [...] przy ul.[...] , w ostatnim dniu terminu do wniesienia odwołania, przesyłką listową zwykłą, na co dowodem była data stempla pocztowego na kopercie. Z dwukrotnie złożonych wyjaśnień przez pracownicę Urzędu Gminy w [...] A. J. (z dnia [...] r. i[...] .) wynika jednoznacznie, że Urząd ten nie zachował koperty, w której wpłynęło odwołanie Z. W. z dnia 26 lipca 2010 r., albowiem została ona omyłkowo zniszczona. Na prezentacie Urzędu widnieje wprawdzie data 29 lipca 2010 r. lecz brak jest adnotacji co do treści datownika pocztowego. A. J. wyjaśniła, że akta sprawy otrzymała 29 lipca 2010r. a z daty stempla pocztowego wynikało, że odwołanie wniesiono po terminie. Zgodnie z art. 57 § 5 Kpa termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskim urzędzie pocztowym. Potwierdzeniem oddania pisma jest w takim wypadku umieszczona na kopercie (przy nadaniu listem zwykłym) bądź na dowodzie nadania listu poleconego, pieczęć poczty z widniejącą na niej datą. Z tego też względu obowiązkiem organu, który stwierdza czy odwołanie wpłynęło w terminie jest zachowanie koperty z datą stempla pocztowego, w której pismo zostało przesłane. Nie zachowanie przez organ I instancji koperty nie może skutkować niekorzystnymi skutkami prawnymi dla strony wnoszącej odwołanie. Kwestia ta była wielokrotnie podnoszona w doktrynie i orzecznictwie sądowym (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2006 r. I OSK 362/06, Lex nr 291437, wyrok z dnia 30 stycznia 2009 I OSK 250/08 ). Powody takiego stanu rzeczy - błąd pracownika organu, który kompletował akta, zagubienie koperty czy jej zniszczenie - nie mają, jak się wydaje, żadnego w tym zakresie znaczenia. W takim bowiem przypadku twierdzenie strony postępowania, iż nadała pismo w terminie do tego przewidzianym za pośrednictwem polskiego urzędu pocztowego, powinno spowodować przyjęcie przez organ II instancji, iż termin został zachowany. Ponadto - zdaniem Sądu - w sytuacji, gdy organ I instancji nie jest w stanie przedstawić przekonujących dowodów (np. koperty, pisma z prezentatą wpływu) pozwalających na ustalenie bez cienia wątpliwości konkretnej daty złożenia odwołania przez obywatela, niedopuszczalne jest wywodzenie przez organ odwoławczy niekorzystnych dla skarżącego skutków prawnych, w postaci np. ustalenia, że odwołanie nie może zostać rozpoznane jako złożone po terminie, albowiem skutkowałoby to wydaniem rozstrzygnięcia dotkniętego wadą nieważności. Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało wydane z naruszeniem art. 8 i 11 oraz 134 w związku z art. 57 § 5 Kpa, albowiem rozstrzygnięcie to w istotny sposób narusza nie tylko przepisy regulujące terminy dokonywania czynności w postępowaniu administracyjnym, konsekwencje związane z ich niedochowaniem, ale również podstawowe zasady postępowania administracyjnego, które obejmują swym zakresem zarówno zaufanie obywateli do organów Państwa jak i kulturę administrowania oraz przekonanie, że każda czynność dokonywana przez stronę w postępowaniu zostanie odnotowana w ewidencji urzędu w taki sposób, by strona z powodu braku staranności pracowników Urzędu nie ponosiła ujemnych skutków procesowych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O wykonalności wyroku orzeczono w pkt II na podstawie art. 152 , natomiast o kosztach- w pkt III wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.