I SA/Wa 1192/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia[...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez województwo z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości oddalono skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] po rozpoznaniu odwołania Marszałka Województwa [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] mienia będącego we władaniu Zakładu Konserwacji Urządzeń Wodnych i Melioracyjnych Województwa [...] w G. w skład którego wchodzi nieruchomość zabudowana studnią głębinową oraz ogrodzeniem, położona w Gminie [...] w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 28 czerwca 2011 r. Marszałek Województwa [...], powołując się na art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) zwrócił się do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Województwo mienia będącego we władaniu Zakładu Konserwacji Urządzeń Wodnych i Melioracyjnych Województwa [...] w G. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Zakładu Konserwacji Urządzeń Wodnych i Melioracyjnych Województwa [...] w G., w skład którego wchodzi nieruchomość zabudowana, położona w Gminie [...], w obrębie ewidencyjnym [...], nie posiadająca urządzonej księgi wieczystej, oznaczona numerem działki [...] o pow. [...] ha, zabudowana studnią głębinową i ogrodzeniem studni. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że sporna nieruchomość znajduje się we władaniu Zakładu Konserwacji Urządzeń Wodnych i Melioracyjnych Województwa [...] w G. bez tytułu prawnego, co uniemożliwia stwierdzenie nabycia powyższego mienia w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Marszałek Województwa [...] nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji, w szczególności z definicją pojęcia "władania", przedstawionego przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister Skarbu Państwa przywołał treść art. 25 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r., na podstawie którego samorząd województwa przejął mające siedzibę na obszarze Województwa [...] zakłady konserwacji urządzeń wodnych i melioracyjnych. Organ wyjaśnił przy tym, że w myśl art. 60 ust. 1 ww. ustawy, mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego, staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Minister wskazał ponadto, że jego zdaniem zgromadzona w sprawie dokumentacja jednoznacznie wskazywała, że sporna nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, co znajduje potwierdzenie w wypisie z ewidencji gruntów. Wskazał jednocześnie, że w sprawie brak jest jakichkolwiek wzmianek o władaniu formalnym sporną nieruchomością na dzień 1 stycznia 1999 r. przez jednostkę przejętą przez Województwo Zachodniopomorskie tj. Zakład Konserwacji Urządzeń Wodnych i Melioracyjnych Województwa [...] w G. Powyższe oznacza, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała jedynie w nieformalnym posiadaniu tego Zakładu, a tym samym nie została spełniona podstawowa przesłanka z ww. art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że władanie, o którym mowa w tym przepisie, nie zostało zdefiniowane, stąd też przy wykładni i stosowaniu przepisów ustawy należy sięgnąć do uregulowań prawnych zawartych w Kodeksie cywilnym, a w szczególności do art. 336 kc i następnych, które używają pojęcia "władania". I tak, art. 336 kc stanowi, że posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, który nią włada faktycznie jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Jednocześnie art. 338 kc stanowi, że kto rzeczą faktycznie włada za kogoś innego, jest jej dzierżycielem. Z powyższego wynika, że posiadanie zawiera w sobie dwa elementy, a mianowicie fakt władztwa nad rzeczą tzw. rzecz corpus possessionis, któremu winien towarzyszyć animus possidendi, którego treść wynika z tytułu władania, dającego określony zakres władztwa nad rzeczą. Tak określone posiadanie korzysta z ochrony prawnej w drodze akcji posesoryjnej oraz korzysta z domniemania określonego w art. 341 kc, iż posiadanie jest zgodne ze stanem prawnym. Tym samym władanie rzeczą zostało ściśle połączone z prawem dającym określone władztwo nad rzeczą. Pojęcia "władania" występującego w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r., nie można zatem oderwać od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. Zatem, zdaniem Ministra, faktyczne dysponowanie mieniem bez żadnego formalnego tytułu prawnego nie może być podstawą do zastosowania art. 60, albowiem nie mieści się w pojęciu władania. Minister Skarbu Państwa powołał się również na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2002 r., Sygn. akt III RN 206/01 podzielając wyrażony w nim pogląd, że "władztwo oparte na umowie (tytule obligacyjnym) nie może mieć skutku dalej idącego niż trwały zarząd, mający w świetle ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, charakter zbliżony do prawa własności". Powołując się poza tym na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy stwierdził, że nabyciu przez jednostkę samorządu terytorialnego podlega mienie Skarbu Państwa, które znajduje się we władaniu instytucji i osób prawnych w przewidzianej prawem formie tj. na podstawie tytułu prawnego takiego jak: użytkowanie, zarząd, trwały zarząd. Nie można mówić o "władaniu" w przypadku, gdy nie ma dokumentu świadczącego o tytule prawnym do nieruchomości (wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1330/09). W konsekwencji, zdaniem Ministra, faktyczne dysponowanie mieniem, bez tytułu prawnego, nie może być podstawą do zastosowania art. 60 ustawy z dnia 14 października 1998 r. -Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2076/03). Niezgadzając się z rozstrzygnięciem organu Województwo [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi naruszenie: 1) naruszenie art. 7 Kpa przez zaniechanie czynności zmierzających do prawidłowego ustalenia zakresu władania nieruchomością przez Zakład Konserwacji Urządzeń Wodnych i Melioracyjnych w G.; naruszenie art. 77 § 1 Kpa przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie oceny sposobu władania przedmiotową nieruchomością; naruszenie art. 80 Kpa przez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i ograniczenie się jedynie do kwestii istnienia decyzji o zarządzie, trwałym zarządzie czy przekazaniu w użytkowanie nieruchomości; 4) naruszenie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wskazany przepis ma wyłącznie zastosowanie do sytuacji istnienia decyzji o zarządzie, trwałym zarządzie czy przekazaniu w użytkowanie nieruchomości, i nie podlegają pod jego dyspozycje stany faktyczne władania nieruchomością z wyłączeniem innych podmiotów. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia było ustalenie, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania nie została przekazana na mocy jakiejkolwiek decyzji w użytkowanie, zarząd, trwały zarząd, lecz jedynie na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego, który obejmował budynek hydroforni, studnię głębinową i ogrodzenie. Tymczasem, w powołanych przez organ wyrokach Sąd nie ograniczył, zdaniem skarżącego, możliwości dowodzenia istnienia "władania" na podstawie innego dokumentu, potwierdzającego ten stan faktyczny. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 524/05 skarżący stwierdził, że pojęcie "władanie" odnosi się do "takiego władania nad mieniem państwowym, które daje władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymogami prawidłowej gospodarki, czyli takich form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawiera w sobie wiele cech właściwych dla wykonywania władztwa przez właściciela (w szczególności analogicznych do użytkowania, zarządu lub trwałego zarządu). Użytkowanie, zarząd lub trwały zarząd, nie stanowią zatem, zdaniem skarżącego, jedynych i wyłącznych form władania, które uzasadniają wydanie decyzji pozytywnej stwierdzającej nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa na podstawie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Wręcz przeciwnie, gdyby ustawodawca chciał ograniczyć możliwość nabycia z mocy prawa nieruchomości do okoliczności istnienia decyzji o zarządzie lub użytkowania, to wyrażenie tej możliwości byłoby jednoznaczne. Zawarcie terminu "władanie" świadczy o możliwości szerszego zastosowania wskazanego przepisu, w tym do okoliczności jakie zachodzą w niniejszej sprawie, gdy zarówno wydzielenie nieruchomości, zainstalowane urządzenie jak i sposób władania, konkretyzują określony podmiot, jakim jest Zakład Konserwacji Urządzeń Wodnych i Melioracyjnych w G. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "ppsa"). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872 ze zm.), mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Nabycie mienia, o którym mowa w ust. 1 stwierdza wojewoda w drodze decyzji – art. 60 ust. 3 ustawy. Podstawową zatem przesłanką nabycia mienia Skarbu Państwa w trybie art. 60 ust. 1 ustawy jest "władanie" tym mieniem przez państwową jednostkę organizacyjną -przejmowaną z dniem 1 stycznia 1999 r. przez określoną jednostkę samorządu terytorialnego. W tym miejscu wskazać należy, że ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera normatywnej definicji pojęcia "władanie" użytego w art. 60 ust. 1. Wykładni tego pojęcia dokonał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 grudnia 2002 r. sygn. akt III RN 206/01, w którym stwierdził, że użyte w art. 68 ust. 1 ustawy (a zatem analogicznie również w art. 60 ust. 1) - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną pojęcie "władanie" nie może być identyfikowane z pojęciem "faktyczne władanie", jakim posługuje się Kodeks cywilny i może podlegać wykładni co do jego prawnego (normatywnego) znaczenia odmiennej od tej, która stosowana jest w przypadku przepisów Kodeksu cywilnego (art. 222, art. 336, art. 338, art. 339 kc). Jeżeli bowiem spojrzeć na przepisy ustawy nie jako na przepisy regulujące jedynie stosunki cywilnoprawne (prywatnoprawne, własnościowe), lecz przepisy o charakterze ustrojowym (publicznoprawnym), regulujące kwestię wyposażenia nowo tworzonych jednostek samorządu terytorialnego w mienie mające służyć wykonywaniu przez nie ich publicznych zadań, to wówczas "władanie mieniem", o jakim stanowi przepis art. 68 ust. 1 ustawy (a także art. 60 ust. 1), nie powinno być utożsamiane z pojęciem posiadania w ujęciu cywilnoprawnym. Sąd Najwyższy wyraził pogląd, iż nabycie ex lege prawa własności nieruchomości będącej we władaniu określonego w ustawie podmiotu mogło dotyczyć tylko takiego władztwa nad mieniem państwowym, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, czyli takich form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawierało w sobie wiele cech właściwych dla wykonywania władztwa przez właściciela. Posiadanie zależne nie stanowi zatem "władania" w rozumieniu art. 68 ust. 1 czy art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i tym samym nie stanowi przesłanki nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności mienia Skarbu Państwa w trybie powołanych przepisów (por. OSNP 2003/24/584 ). Pogląd powyższy zyskał aprobatę w orzecznictwie sądowym i Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić zatem należy, że decydujące znaczenie mają jeszcze dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. – tj. 1 stycznia 1999 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie Skarbu Państwa należało do instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. W tym miejscu wskazać należy, że jedynym dowodem na dysponowanie przez Wojewódzki Zakład Konserwacji Urządzeń Wodnych i Melioracyjnych w G. zabudowana studnią głębinową oraz ogrodzeniem, położona w Gminie [...] w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] - na dzień 1 stycznia 1999 r. jest protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] marca 1979 r. zawarty pomiędzy Urzędem Miasta i Gminy [...] a Wojewódzkim Zakładem Usług Wodnych w G. W protokole tym jednak brak jest jakiegokolwiek oznaczenia nieruchomości, której dotyczy (numer działki, obszar). Z protokołu niniejszego wynika jedynie, że dotyczy on sieci wodociągowej [...] i Sieci Wodociągowej C. W tym miejscu podnieść należy, iż w styczniu 1999 r. prawną formą władania, która uprawniała do władania nieruchomością był zarząd (dziś trwały zarząd). Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Strona zainteresowana komunalizacją winna zatem była dysponować indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też nawet protokołu zdawczo-odbiorczego, który świadczyłby o formalnym władaniu nieruchomością na dzień 1 stycznia 1999 r. Podkreślić w tym miejscu należy, że istnienia władania w rozumieniu przepisu art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie można domniemywać. Istotne jest również, że jakikolwiek indywidualny akt o oddaniu nieruchomości we władanie powinien był określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (por. uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994/2/27 oraz wyrok NSA z 28.04.2010 r. I OSK 929/09). Uchwała ta dotyczy wprawdzie instytucji zarządu, nie mniej jednak, w ocenie Sądu należy odnieść ją także do niniejszego stanu faktycznego sprawy. Faktyczne władanie nieruchomością bez tytułu, na który wskazano wyżej, nie może być, zdaniem Sądu, podstawą do zastosowania art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji