I SA/Wa 1196/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2008 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury [...] w W. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Miasta W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. nr [...] (w decyzji błędnie podany nr [...]) odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Dzielnicę Gminę W. nieodpłatnie własności nieruchomości zabudowanej położonej w W. przy ul. [...] (dawne Zakłady [...]), oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 1992 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Dzielnicę Gminę W. własności przedmiotowej nieruchomości, która po odnowieniu operatu ewidencji gruntów położona jest przy ul. [...] i została oznaczona jako działa nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] ha. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji Wojewody [...] wystąpił M. A., zastępca Dyrektora Dzielnicy [...] Gminy W. Po rozpatrzeniu jego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody, a po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2002 r. Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2004 r. (sygn. akt I SA 1952/02) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie Minister naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 28, wszczął bowiem postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej komunalizacji nieruchomości bez zbadania, czy zgłaszający wniosek M. A. jako zastępca Dyrektora Zarządu Dzielnicy [...] był upoważniony do występowania w imieniu Dzielnicy [...]. W związku z zapadłym orzeczeniem pismem z dnia 9 listopada 2004 r. Naczelnik Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Geodezji i Katastru Urzędu W. w Dzielnicy [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta W., potwierdził legalność czynności dokonanych przez M. A. podjętych w związku ze złożeniem do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosku z dnia 21 września 1999 r. i podtrzymała ten wniosek. W tej sytuacji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie rozpoznał przedmiotową sprawę i decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie znajdował zastosowanie art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, ponieważ w dniu jej wejścia w życie, czyli w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do Ministra Kultury i Sztuki, a zadanie to w jego imieniu wykonywało Muzeum [...] w W. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Miasto W. złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wnioskodawca podnosił, że w rozpatrywanej sprawie nie powinien mieć zastosowania art. 11 ust 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, a skoro został zastosowany, to decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po ponownym przeanalizowaniu sprawy stwierdził, że wniosek ten nie może zostać uwzględniony. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podkreślił, że jedną z okoliczności wykluczających komunalizację z mocy prawa w drodze stwierdzenia nabycia prawa własności na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) wynikającą z art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy jest fakt wykonywania na nieruchomości zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Przepis ten w odróżnieniu od innych przepisów niniejszej ustawy odwołuje się do stanów faktycznych, a nie do stanów prawnych. Zgodnie z jego treścią składniki mienia państwowego nie mogły stać się mieniem komunalnym, jeżeli w dniu wejścia w życie ustawy tj. w dniu 27 maja 1990 r. służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Zgodnie z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lutego 1994 r. sygn. akt W. 12/92 oraz utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego istotny dla wyłączenia z zakresu komunalizacji jest stan faktyczny dotyczący charakteru zadań, a nie tytuł prawny do korzystania z nieruchomości państwowej. Z akt sprawy wynika bezspornie, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. znajdowała się w faktycznym władaniu Muzeum [...] i Muzeum [...] W. i służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości Ministra Kultury i Sztuki z zakresu mecenatu państwa nad dziedzictwem narodowym. Powyższe zadania w imieniu organu administracji rządowej wykonywało właśnie Muzeum [...] w W. Organ nadzoru podkreślił, że zgodnie z wyrażoną w art. 16 § 1 kpa zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wzruszenie takich decyzji może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie. Istotą niniejszego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest zatem ustalenie, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W ocenie organu w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy weryfikowanej decyzji nie można zarzucić rażącego naruszenia przepisu stanowiącego podstawę jej wydania. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w prowadzonym postępowaniu nie stwierdził zaistnienia którejkolwiek z przesłanek z art. 156 § 1 kpa mogących stanowić podstawę stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Mając powyższe na uwadze Minister utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2006 r. Miasto W. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W jej obszernym uzasadnieniu stwierdzono, że powołanie jako podstawy odmowy stwierdzenia nabycia przez gminę spornej nieruchomości art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. wydaje się stronie skarżącej być chybione. Na terenie przedmiotowej nieruchomości działało i działa Muzeum [...] i Muzeum [...] W., których działalność nie powoduje jednak wyłączenia z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy nieruchomości użytkowanej przez te muzea. Polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w zaskarżonej decyzji strona skarżąca stanęła na stanowisku, że Muzeum [...] jest samodzielną jednostką organizacyjną [...] Organizacji [...], która to organizacja, zgodnie z zapisami jej statutu, jest federacją stowarzyszeń naukowo-technicznych (a więc związkiem stowarzyszeń). Bezpośredni nadzór nad Muzeum [...] sprawuje natomiast nie Minister Kultury lecz Zarząd Główny [...]. Natomiast Muzeum [...] W. jest samorządową instytucją kultury wpisaną do rejestru samorządowych instytucji kultury i posiada osobowość prawną. Bezpośredni nadzór nad Muzeum sprawuje Rada W. oraz Prezydent W. Obydwa muzea nie są państwowymi instytucjami kultury w rozumieniu art. 8 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, muzeum jest bowiem formą organizacyjną prowadzenia działalności kulturalnej, a nie "zadaniem publicznym należącym do właściwości organów administracji rządowej". W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, istnienie i działanie na terenie przedmiotowej nieruchomości obydwu muzeów nie może stanowić podstawy do odmowy komunalizacji nieruchomości na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., a skoro tak jest, to decyzja Wojewody [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wobec tego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji winien był stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 156 §1 ust. 2 kpa. Nadto skarżący stwierdził, że kolejnym dowodem na nieprawidłowość zastosowania art. 11 ust. 1 do przedmiotowej nieruchomości jest fakt niekonsekwencji Wojewody [...] przy wydawaniu następnych decyzji dotyczących przedmiotowej nieruchomości, czyli decyzji z dnia [....] września 2003 r. na mocy której organ uwłaszczył na tej samej nieruchomości dawne przedsiębiorstwo państwowe W. [...] d. [...] uznając prawo zarządu tego przedsiębiorstwa do spornej nieruchomości. Skutkiem decyzji Wojewody odmawiającej komunalizacji przedmiotowej nieruchomości na rzecz gminy jest zaś wyłączenie gminy z postępowania (pozbawienie przymiotu strony) w postępowaniu uwłaszczeniowym na rzecz przedsiębiorstwa W. [...] d. [...], zaś prawo zarządu tego przedsiębiorstwa do przedmiotowej nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r. zostało ustalone jedynie na podstawie decyzji z [...] lipca 1969 r. o opłatach za użytkowanie terenu. W tej sytuacji strona skarżąca stanęła na stanowisku, że organy wydające decyzje w przedmiotowej sprawie uchybiły przepisom art. 7, 8 i 77 kpa, przedmiotowa nieruchomość podlega komunalizacji i dlatego wniosła o uchylenie kwestionowanych decyzji. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W przedmiotowej sprawie organy administracyjne związane były oceną prawną i wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2004 r. (sygn. akt I SA 1952/02) uchylił wcześniejsze decyzje organu nadzoru zapadle w sprawie. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie Minister naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wszczął bowiem postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej komunalizacji nieruchomości bez zbadania, czy zgłaszający wniosek był upoważniony do występowania w imieniu Dzielnicy [...]. Będąc związanym oceną prawną zawartą w orzeczeniu sądu organ nadzoru był w pierwszym rzędzie zobligowany wyjaśnić tę sprawę. Ponieważ pismem z dnia 9 listopada 2004 r. Naczelnik Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Geodezji i Katastru Urzędu W. w Dzielnicy [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta W., potwierdził legalność czynności podjętych w związku ze złożeniem wniosku i podtrzymał ten wniosek, w tej sytuacji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie rozpoznał merytorycznie przedmiotową sprawę. Dokonując obecnie kontroli zaskarżonej decyzji Ministra pod kątem zastosowania się przez organ do wyrażonej w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 sierpnia 2004 r. oceny prawnej, Sąd stwierdził, że Minister wywiązał się z tego obowiązku. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Odmawiając bowiem stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. organ nadzoru uznał, że w rozpatrywanej sprawie znajdował zastosowanie ten przepis ustawy komunalizacyjnej. Zdaniem Ministra Wojewoda prawidłowo ustalił, że w dniu wejścia w życie tej ustawy, czyli w dniu 27 maja 1990 r., sporna nieruchomość służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do Ministra Kultury i Sztuki, a zadanie to w jego imieniu wykonywało Muzeum [...] w W. Sąd podzielił w tym względzie stanowisko Ministra. W ocenie Sądu, organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny. Stosownie bowiem do postanowienia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. mienie ogólnonarodowe (państwowe), które w dniu 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się z tym dniem z mocy prawa mieniem właściwych gmin, jeżeli dalsze przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. Równocześnie jednak art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa jest w art. 5 tej ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Oznacza to, że w sytuacji, której dotyczy art. 11 ust. 1 pkt 1 wyłączone zostało stosowanie zasady określonej w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 stycznia 2005 r., sygn. akt I OSK 555/05, niepubl.). Sąd podziela także stanowisko organu, że służenie, w rozumieniu tego przepisu, oznacza stan faktyczny istniejący w dniu 27 maja 1990 r., na który nie ma wpływu posiadanie lub nieposiadanie tytułu prawnego do korzystania z mienia, oraz charakter korzystania - stały lub przejściowy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 1996 r. sygn. akt I SA 317/95, publ. ONSA 1997 r. nr 2 poz. 79). Należy w tym miejscu podkreślić, że zakres pojęcia "służenie" wykonywaniu zadań publicznych jest znacznie szerszy niż pojęcie "należenie do" użyte w art. 5 ust. 1-3 omawianej ustawy (TK w uchwale z dnia 1 lutego 1994 r. sygn. akt W 12/92). Uznać należy więc, że mieniem komunalnym nie stają się składniki mienia państwowego nie tylko wtedy, gdy służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz władzy państwowej w sposób ścisły, ale także gdy służą np. działalności upowszechniania kultury (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r. sygn. akt I SA 372/98). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że sporna nieruchomość, według jej stanu z dnia 27 maja 1990 r., służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do Ministra Kultury i Sztuki. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 kwietnia 2006 r. (sygn. akt I SA/Wa 1287/05) wydanym po rozpatrzeniu skargi [...] Organizacji [...] w W. w sprawie umorzenia przez Ministra Infrastruktury postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2003 r. dotyczącej uwłaszczenia sporną nieruchomością przedsiębiorstwa W. [...] d. [...], Muzeum [...] korzystało z przedmiotowej nieruchomości od marca 1982 r. We władanie tą nieruchomością zostało wprowadzone na podstawie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 1982 r. (która nie jest jednak decyzją w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego) wydaną po konsultacjach, rozważeniu wniosków i postulatów Ministra Kultury i Sztuki, Towarzystwa [...] W., Towarzystwa O. [...] oraz Towarzystwa M. [...], postanowienia Naczelnego Architekta W. z dnia [...] marca 1982 r. oraz protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 29 czerwca 1983 r. Z akt sprawy wynika, że sporna nieruchomość została przekazana we władanie Muzeum [...] jako zespół zabytkowy z przeznaczeniem na Muzeum P. Jak wynika z treści decyzji z dnia [...] kwietnia 1982 r. (oraz jej aneksu z dnia [...] czerwca 1984 r.) o wpisaniu dobra kultury, czyli zespołu budynków przemysłowych wraz z ich wyposażeniem technicznym W. [...] d. [...], do rejestru zabytków, Zespół ten stanowi "dokument rozwoju techniki w ogóle, a rozwoju przetwórstwa metali kolorowych w szczególności. Ponadto jest dokumentem rozwoju przemysłu a zwłaszcza przemysłu [...]." Posiada on także unikatowy charakter w skali kraju. Zadania Ministra Kultury i Sztuki, według stanu prawnego na dzień komunalizacji, skonkretyzowane były w ustawie z dnia 4 maja 1982 r. o urzędzie Ministra Kultury i Sztuki (Dz. U. Nr 14, poz. 112) oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 1983 r. w sprawie szczegółowego zakresu i trybu działania Ministra Kultury i Sztuki (Dz. U. Nr 32, poz. 150). Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 4 maja 1982 r. Minister Kultury i Sztuki był naczelnym organem administracji państwowej w dziedzinie kultury i sztuki. Cele i zadania tego organu zostały określone dość szeroko i obejmowały m.in. ochronę dóbr kultury oraz tradycji i dziedzictwa narodowego, określanie kierunków polityki kulturalnej i sposobów jej realizacji, tworzenie warunków rozwoju placówek upowszechniania kultury oraz ochrona dóbr kultury, muzealnictwa oraz kultury ludowej i rękodzieła artystycznego. Minister Kultury i Sztuki na podstawie przepisów ustawowych organizować miał współdziałanie organów państwowych, organizacji społecznych i spółdzielczych w dziedzinach objętych zakresem jego działania (art. 5 ustawy). W ramach ochrony dóbr kultury, muzealnictwa oraz kultury ludowej i rękodzieła artystycznego zadaniem Ministra Kultury i Sztuki było m.in. ustalanie programów ochrony dóbr kultury, rozwoju muzealnictwa oraz odnowy miast zabytkowych i zespołów staromiejskich, nadzorowanie działalności wojewódzkich konserwatorów zabytków oraz muzeów, a także podejmowanie działań zmierzających do zapewnienia materialnych, technicznych i organizacyjnych warunków rozwoju placówek upowszechniania kultury oraz koordynowanie działalności ogólnokrajowej sieci domów i klubów kultury oraz innych placówek upowszechniania kultury (§ 1 ust. 10 i 12 rozporządzenia). Równocześnie zgodnie z treścią art. 1, 7 i art. 9 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz. U. Nr 10, poz. 48, ze zm.), według ich brzmienia na dzień komunalizacji, ochrona dóbr kultury, stanowiących dorobek myśli i pracy wielu pokoleń, była obowiązkiem Państwa i powinnością jego obywateli. Naczelny nadzór nad ochroną dóbr kultury i wszystkimi muzeami należał do Ministra Kultury i Sztuki. Bezpośredni nadzór nad muzeami nie podlegającymi radom narodowym sprawował Minister Kultury i Sztuki, inni ministrowie (kierownicy urzędów centralnych), Polska Akademia Nauk, Centralna Rada Związków Zawodowych oraz rektorzy szkół wyższych - stosownie do swego zakresu działania, które to podmioty mogły przekazać bezpośredni nadzór nad muzeum lub określonego rodzaju muzeami związkom zawodowym i organizacjom społecznym lub instytucjom niepaństwowym, jeżeli zgodnie ze swymi statutami mogły one prowadzić taką działalność. Na mocy art. 45, 48 i 49 tej ustawy muzeum było instytucją, która gromadziła, przechowywała, konserwowała i udostępniała dobra kultury w zakresie wiedzy, techniki i sztuki oraz okazy przyrody, prowadziła badania naukowe i działalność oświatową w zakresie ustalonym statutem, a także współdziałała w upowszechnianiu nauki i sztuki z instytucjami, organizacjami i stowarzyszeniami o podobnych celach. Muzea mogły stanowić własność Państwa, organizacji społecznych lub instytucji niepaństwowych, które były obowiązane zapewnić muzeum środki potrzebne dla ich utrzymania i rozwoju. W celu realizacji ogólnopaństwowych zadań w zakresie muzealnictwa Minister Kultury i Sztuki ustał perspektywiczny plan działalności i rozwoju muzeów, założenia organizacyjne muzeów oraz zasady gospodarki muzealiami ze szczególnym uwzględnieniem zadań naukowych i oświatowych. Jeżeli muzeum podlegało innemu ministrowi (kierownikowi urzędu centralnego), Polskiej Akademii Nauk, Centralnej Radzie Związków Zawodowych albo prezydium rady narodowej, czynności te Minister Kultury i Sztuki wykonywał w uzgodnieniu z właściwym ministrem (kierownikiem urzędu centralnego), Polską Akademią Nauk, Centralną Radą Związków Zawodowych lub prezydium rady narodowej. W świetle tak rozumianych zadań Ministra Kultury i Sztuki uznać należy, że sporne mienie służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości tego organu administracji rządowej, gdyż działalność władającego nim Muzeum [...] skierowana była na ochronę dóbr kultury oraz tradycji i dziedzictwa narodowego, a także konserwowanie i udostępnianie dóbr kultury w zakresie wiedzy i techniki. W tej sytuacji za uzasadnione uznać należy wyłączenie spornej nieruchomości z komunalizacji ex lege na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał, że ponieważ dla procesu komunalizacji decydujące znaczenie ma data wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, a więc stan faktyczny i prawny odnoszący się do określonego mienia ogólnonarodowego w tym dniu (czyli 27 maja 1990 r.), dlatego też nie mogły odnieść zamierzonego skutku te jej zarzuty, które odwołują się do stanu prawnego uregulowanego przepisami prawa uchwalonymi po dniu 27 maja 1990 r., czyli do przepisów ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Ponadto Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, w oparciu o pogląd doktryny prawa stwierdza, że decyzja, która nie zawiera powołania istniejącej podstawy prawnej, albo określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie jest wydana bez podstawy prawnej, a jedynie dotknięta została wadą formy z racji naruszenia przepisu art. 107 § 1 kpa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, str. 723 i nast.). W tej sytuacji podnoszony w trakcie postępowania nadzorczego przez stronę skarżącą zarzut, że Wojewoda [...] wydał kwestionowaną decyzję bez podania podstawy prawnej znajdującej oparcie w przepisach prawa materialnego, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Równocześnie wyjaśnić należy, że Sąd nie uznał zasadności podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów dotyczących statusu prawnego Muzeum D. oddziału Muzeum [...] W. Przede wszystkim, jak już to było wyjaśnione powyżej, dla oceny prawidłowości procesu komunalizacji decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. W tym zakresie z akt sprawy wynika, że sporna nieruchomość została przekazana protokołem zdawczo-odbiorczym w całości Muzeum [...]. Muzeum D. korzystało w uzgodnieniu z Muzeum [...] i [...] Komisją [...] z części budynków i urządzeń znajdujących się na tej nieruchomości. Zatem dla oceny prawidłowości postępowania komunalizacyjnego decydujące znaczenie ma rodzaj zadań wykonywanych przez Muzeum [...] jako podmiot władający sporną nieruchomością. Tym niemniej zauważyć należy, że jak wynika z dokumentów nadesłanych przez stronę skarżącą (przed wszystkim zapisów statutu Muzeum [...] W. stanowiącego załącznik nr 2 do zarządzenia nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] lipca 1987 r.) w dniu 27 maja 1990 r. Muzeum to działało na podstawie tej samej ustawy z 1962 r. co i Muzeum [...] (§ 1 statutu). Pozostawało ono tak samo jak Muzeum [...] pod nadzorem Ministra Kultury i Sztuki (§ 3, 9, 10 pkt 1 statutu). Nie ma zatem podstaw do odmiennej oceny rodzaju zadań wykonywanych przez tę instytucję. Należy przy tym zauważyć, że do dnia 27 maja 1990 r. bezpośredni nadzór Prezydenta W., jako terenowego organu administracji państwowej (a nie organu samorządu terytorialnego), nad Muzeum [...] nie przesądzał o charakterze zadań tej instytucji. Zdaniem Sądu stwierdzenie nieważności decyzji, jako wyjątku od zasady wynikającej z art. 16 § 1 kpa musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowana decyzja narusza rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Kontrolowane przez Sąd postępowanie nie wykazało jednak istnienia przesłanek warunkujących możliwość stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody [...] określonych w art. 156 § 1 kpa. Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.