I SA/Wa 1199/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi E. K. i małoletniego A. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. nr [...] dotyczącej przekazania U. [...] w użytkowanie terenu położonego w W. przy ul. [...] o pow. [...] m2, objętego decyzją lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] stycznia 1979 r. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Nieruchomość położona przy ul. S. znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279). Dotychczasowy właściciel złożył wniosek w trybie art. 7 ust. 1 cyt. dekretu o ustanowienie prawa własności czasowej - obecnie użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, który nie został dotychczas rozpoznany. B. T. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. nr [...] dotyczącej przekazania U. [...] w użytkowanie terenu położonego w W. przy ul. S. W piśmie z dnia 2 października 2007 r. B. T. sprecyzował przedmiot zaskarżenia wnosząc o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji w części dotyczącej działki nr [...], gdzie zostały zgłoszone roszczenia K. T. dawnego właściciela nieruchomości hipotecznych oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności powyżej wskazanej decyzji. B. T. i E. K. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. E. K. na podstawie umowy z dnia [...] grudnia 2006 r. zawartej w formie aktu notarialnego nabyła udział w prawach i roszczeniach do nieruchomości dekretowej położonej w W. przy ul. [...]. Z wnioskiem o rozważenie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. wystąpił U. [...] wskazując, że w dniu 29 lutego 2008 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1999 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Dzielnicę Gminę [...] własności nieruchomości położonej przy ul. [...] z dniem 27 maja 1990 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, zawiesiło postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. dotyczącej przekazania U. [...] w użytkowanie terenu położonego w W. przy ul. [...]. Postępowanie zostało zawieszone do czasu rozpatrzenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1999 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez dzielnicę Gminę [...] własności nieruchomości położonej przy ul. [...] z dniem 27 maja 1990 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że w sprawie niniejszej właściwość organu zależy od ostatecznego rozstrzygnięcia, czy grunt którego postępowanie dotyczy jest gruntem komunalnym, czy gruntem Skarbu Państwa. W ocenie Kolegium, w razie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej decyzja wydana przez Kolegium w odniesieniu do gruntu niebędącego własnością komunalną, będzie nieważna, bowiem Kolegium nie jest właściwe do orzekania w sprawach gruntów, które są własnością Skarbu Państwa. Postępowanie przed MSWiA stanowi zatem, w ocenie organu, zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy zawieszenia postępowania wystąpiła E. K., twierdząc, że w rozpatrywanej sprawie nie istnieje zagadnienie wstępne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ w uzasadnieniu postanowienia podniósł, że ustalenie jaki organ jest właściwy do rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku uzależnione jest od tego, kto jest właścicielem nieruchomości. Zatem kompetencja organu nadzorczego zależy od rozstrzygnięcia innego organu, który określi, czy grunt, którego postępowanie dotyczy, jest w istocie gruntem komunalnym, czy gruntem Skarbu Państwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podzieliło pogląd zawarty w pierwszym postanowieniu, że jeżeli zostanie stwierdzona nieważność decyzji komunalizacyjnej, decyzja Kolegium wydana w odniesieniu do gruntu niebędącego własnością komunalną będzie nieważna, Kolegium bowiem nie jest właściwe do orzekania w sprawach gruntów, które nie stanowią własności komunalnej. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. K. i B. T. (w toku postępowania sądowego w jego miejsce wszedł następca prawny A. T.). Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia z dnia [...] grudnia 2008 r. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne i zauważyła, że takie stanowisko prowadziłoby do tego, że żadne postępowanie administracyjne nie mogłoby zakończyć się. Ponadto podniosła szereg argumentów odnoszących się do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. dotyczącej przekazania U. [...] w użytkowanie terenu położonego w W. przy ul. [...]. Wnieśli także o ustalenie czy wydanie tej decyzji, przed rozpatrzeniem wniosku dekretowego, bez powiadomienia byłego właściciela i bez wywłaszczenia, rażąco narusza prawo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Do akt sprawy wpłynęło także stanowisko uczestnika postępowania U. [...], który wniósł o oddalenie skargi. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 317/09 uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]. Sąd powołał się na przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, który pozwala organowi na zawieszenie postępowania wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub Sąd. W tej sprawie, zdaniem Sądu, toczące się przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania dotyczące zgodności z prawem decyzji komunalizującej grunt położony w W. przy ul. [...] nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego zależy wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu U. [...] w użytkowanie terenu położonego w W. przy ul. [...]. Na dzień orzekania właściwym organem do wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. nr [...], przekazującej Uniwersytetowi [...] w użytkowanie teren położony w W. przy ul. [...], jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. i to ono powinno rozpoznać tę sprawę. Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, nie może, zdaniem Sądu skutkować nieważnością decyzji Kolegium. W ocenie Sądu ewentualna zmiana właściwości rzeczowej nie będzie miała wpływu na ważność orzeczeń wydanych w wyniku rozpoznania sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. nr [...] dotyczącej przekazania U. [...] w użytkowanie terenu położonego w W. przy ul. [...]. Obecnie nie można wskazać, że decyzja wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., będzie nieważna z tego powodu, że Kolegium nie będzie organem właściwym do rozpoznania sprawy po ewentualnym stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej. Powyższy wyrok był przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez Uniwersytet [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 27/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że błędnie Uczelnia upatruje naruszenia prawa przez przyznanie przymiotu strony E. K. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 28 Kpa i art. 32 i 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a."), a przez to uznanie jej prawa do udziału w sprawie w charakterze strony i pełnomocnika B. T., negując jednocześnie możliwość przeniesienia roszczeń dekretowych na inne osoby niż wymienione w art. 7 dekretu warszawskiego. NSA wskazał, że E. K. na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2006 r. o sprzedaży udziału w spadku, należącym do B. T. nabyła [...] udziału należącego do B. T. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – E. K. korzysta w tej sprawie z praw strony, w rozumieniu art. 28 Kpa i art. 32 i 50 p.p.s.a. Za usprawiedliwiony uznał natomiast Sąd odwoławczy zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie zinterpretował ten ostatni przepis przyjmując, iż dla ważności decyzji wydanej w postępowaniu nadzorczym nie ma znaczenia, który z podmiotów publicznoprawnych jest właścicielem gruntu. Sąd odwoławczy podniósł, że w kwestii właściwości organów do prowadzenia postępowań nadzorczych w odniesieniu do gruntów warszawskich dwukrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w składach poszerzonych. W uchwale z dnia 15 kwietnia 1996 r., sygn. akt OPK 9/96 Sąd ten nie uznał właściwości SKO do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r., dotyczącej gruntu, który nie jest mieniem komunalnym (ONSA z 1997 r. Nr 1, poz. 7). W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział pogląd, który odnosi się nie tylko do gruntów [...], lecz ma zastosowanie ogólniejsze, mianowicie Kolegium jest właściwe do stwierdzenia nieważności tych orzeczeń wydanych przed 27 maja 1990 r., w których organ gminy, w razie wzruszenia decyzji byłby właściwy do rozpoznania wniosku, który wszczął postępowanie. Podobne stanowisko zajął NSA w uchwale z dnia 5 czerwca 2005 r. sygn. OPS 7/00, w której potwierdzono także właściwość SKO do prowadzenia postępowania nadzorczego, tylko wówczas gdy grunt stanowi własność gminy (ONSA z 2000 r. Nr 4, poz. 139). Sąd odwoławczy wskazał, że do prowadzenia postępowania nadzorczego i wydania decyzji na podstawie art. 158 Kpa w myśl art. 157 § 1 Kpa właściwy jest organ wyższego stopnia. Zatem w sprawach dotyczących nieruchomości stanowiących obecnie własność jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 17 pkt 1 Kpa, organem nadzorczym w stosunku do decyzji wydanych przez byłych naczelników gmin, miast i dzielnic będą samorządowe kolegia odwoławcze. Natomiast w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa – na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 5 i art. 3 ust. 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz.206) – organem właściwym w myśl art. 157 § 1 Kpa jest wojewoda, jako organ wyższego stopnia nad starostą wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej. Sąd odwoławczy zaznaczył, że w niniejszej sprawie w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. wszczęte zostało postępowanie nadzorcze w odniesieniu do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1999 r., stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] własności nieruchomości położonej przy ul. [...]. Wydanie w tej sprawie decyzji przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w postępowaniu nadzorczym w odniesieniu do decyzji komunalizacyjnej ostatecznie przesądzi kwestię własności podmiotu publicznego do nieruchomości przy ul. [...]. Od tego zaś zależy, który z organów – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., czy też Wojewoda [...] jest właściwy w tej sprawie. Jeśli wydanie decyzji przez organ niewłaściwy – w myśl art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, obarczone jest wadą nieważności to rozstrzygnięcie sprawy przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stanowi zagadnienie prejudycjalne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji oddającej nieruchomość w użytkowanie Uczelni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Rozstrzygając ponownie przedmiotową sprawę należy mieć na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 27/10 uchylający wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 317/09 i przekazujący sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Zgodnie bowiem z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 13 marca 2012 r. Nr 270 – dalej "Ppsa"), sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ze zwrotu: "związany wykładnią prawa" należy wysnuć wniosek, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania jest związany wykładnią prawa obejmującą zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Sąd będąc zatem związany dokonaną przez NSA wykładnią przepisów prawa (nie zaszły okoliczności faktyczne i prawne uchylające skutki z art. 190 Ppsa) uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] prawidłowo zawiesiło postępowanie odwoławcze, do czasu rozpatrzenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosku U. [...] z dnia 29 lutego 2008 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] stwierdzającej nabycie przez Dzielnicę Gminę [...] własności nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. Sąd podzielił stanowisko SKO w W., że rozstrzygnięcie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1999 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Dzielnicę Gminę [...] z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości (w skład której wchodzą dawne grunty o nr hip. [...], [...], [...]) stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej przekazania Uniwersytetowi [...] w użytkowanie terenu przy ul. [...]. Organ nadzoru w uzasadnieniu postanowienia trafnie wskazał, że w sprawie niniejszej właściwość organu zależy od ostatecznego rozstrzygnięcia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, czy grunt którego postępowanie dotyczy jest gruntem komunalnym, czy gruntem Skarbu Państwa. Od tego zaś zależy, który z organów – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., czy też Wojewoda [...] jest właściwy w tej sprawie, na co wskazał NSA, a skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni takie stanowisko podziela. W warunkach braku wydania przez MSWiA decyzji kończącej postępowanie nadzorcze prowadzone w stosunku do decyzji Wojewody [...] nr [...] (taki stan miał miejsce w dacie wydania zaskarżonego postanowienia – pismo MSWiA z dnia [...] października 2008 r., nr [...] SKO w W. było zobligowane do przerwania toku postępowania odwoławczego w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Dopiero ostateczna decyzja organu nadzoru wydana w przedmiocie legalności decyzji komunalizacyjnej przesadzi kwestię własności podmiotu publicznego do przedmiotowej nieruchomości. Skoro zaś zagadnienie to, w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, pozostawało kwestią otwartą, to SKO w W. prawidłowo zastosowało przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 Ppsa orzekł, jak w sentencji.