I SA/Wa 120/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C. R. i J. R. na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2020 r., nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, po rozpatrzeniu zażalenia C. R. i J. R. na postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r., nr [...] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2011 r., nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ul. [...], położonej w [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Postanowieniem z [...] marca 2018 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r. Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z [...] maja 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1298/18 oddalił skargę na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] maja 2018 r. Pismem z [...] listopada 2019 r. C. R. i J. R. wystąpili, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, 4 i 5 kpa, o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r., nr [...]. Postanowieniem z [...] lutego 2020 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją własną z [...] czerwca 2011 r. Zażalenie na postanowienie złożyli C. R. i J. R. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wskazał, że instytucja wznowienia postępowania administracyjnego ma charakter nadzwyczajny, dotyczy bowiem kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej. Przesłanki wznowienia zostały w sposób enumeratywny wyliczone w art. 145 § 1 kpa i art. 145a kpa. Oznacza to, że nie jest możliwe powołanie się na inne przyczyny wznowienia postępowania administracyjnego niż te, które zostały w sposób wyczerpujący wymienione we wskazanych wyżej przepisach prawa. Minister wskazał, że stosownie do art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to znaczy ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Interes prawny powinien być konkretny, indywidulany, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Minister wyjaśnił, że stronami w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) są właściciele nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. lub ich następcy prawni, Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego oraz osoby, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości. Minister wyjaśnił, że jak wynika z protokołu granicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] sierpnia 1987 r. pod nr [...] oraz pisma Starosty [...] z [...] listopada 2013 r., znak [...] C. R. i J. R. odstąpili dobrowolnie pod ulicę [...] w linii "[...]" - 2 m i w linii "[...]" -1,70 m w długości działki nr [...] o łącznej pow. [...] ha. Decyzją z [...] sierpnia 1987 r., nr [...] wydaną na wniosek C. i J. R. Naczelnik Gminy [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], na: - działkę nr [...] o pow. [...] ha, - działkę nr [...] o pow. [...] ha, - działkę nr [...] o pow. [...] ha. Minister wskazał, że na ww. mapie podziału jest adnotacja, że powierzchnia działki nr [...] wynosi [...] ha, a nie [...] ha (różnica [...] ha), jak wykazano w księdze wieczystej nr [...]. Działka nr [...] o pow. [...] ha była przedmiotem darowizny na podstawie umowy z [...] października 1987 r., zawartej w formie aktu notarialnego rep. A nr [...]. Minister zaznaczył, że zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z [...] sierpnia 1987 r., grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna lub prawomocna, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W ocenie Ministra dołączona do wniosku o wznowienie postępowania dokumentacja nie stanowi potwierdzenia prawa własności skarżących do spornej części nieruchomości o powierzchni [...] ha. Powyższe ustalenia korespondują z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1298/18, w którym wskazano wprost, że brak interesu prawnego C. R. i J. R. jest oczywisty. Minister stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony pomimo braku interesu prawnego C. R. i J. R. Dodał, że ustalenia organu dotyczyły jedynie legitymacji osób wnoszących zażalenie. Tak więc organ nie badał przesłanek z art. 145 § 1 pkt 2 i 5 kpa. Skargę na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] grudnia 2020 r. złożyli C. R. i J. R. Zaskarżanemu postanowieniu zarzucili: - błędne uznanie, że 31 grudnia 1998 r. nie przysługiwał im tytuł własności do gruntu o pow. [...] m 2 będącego częścią działki nr [...], a w konsekwencji błędne stwierdzenie, że nie są stroną postępowania oraz odrzucenie ich wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji nr [...]; - pominięcie licznych naruszeń prawa i przestępstw popełnionych przez Urząd Gminy [...] w 1987 r. przy włączeniu ich gruntu do ulicy oraz przez Urząd Miasta [...] i Delegaturę [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] w 2011 r. podczas postępowania przed wydaniem decyzji nr [...] - uzasadniających wznowienie postępowania z urzędu; - zignorowanie ich konstytucyjnych i ustawowych uprawnień (wynikających, m.in. z art. 63 Konstytucji, art. 221 i art. 227 kpa) do składania wniosków i skarg w przypadku nienależytego wykonywania zadań i naruszeń prawa przez organy administracji, a także zignorowanie przepisów art. 145 § 1 pkt 2 i 5, art. 147, art. 150 § 2, art. 229 pkt 6 i art. 233 zd. 2 kpa - z których wynikają przesłanki do wznowienia postępowania z urzędu ze względu na naruszenia prawa i niedokładne (niezgodne z art. 7 i 77 kpa) przeprowadzenie postępowania przez Wojewodę [...]. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r., wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania z uwzględnieniem ich tytułu własności do gruntu o pow. [...] m 2 oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz kosztów wykonania wszelkiej dokumentacji, która w przyszłości okaże się potrzebna do uwidocznienia ich prawa własności do gruntu o pow. [...] m 2. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Przesłanki wznowienia postępowania zostały określone natomiast w art. 145 § 1 kpa. W niniejszej sprawie skarżący wystąpili o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] wskazując jako podstawy wznowienia art. 145 § 1 pkt 2, 4, 5 kpa. Zgodnie z art. 149 § 1 kpa wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne (pierwsza faza postępowania), które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 kpa, a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Na tym etapie organ bada, m. in. czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony, czy jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa. Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania następuje, gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych oraz gdy strona złożyła wniosek z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 kpa. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych odmowa wznowienia postępowania, na podstawie art. 149 § 3 kpa, dotyczy tych przypadków, gdy przeszkody w jego prowadzeniu są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskania dodatkowych wyjaśnień. Taki przypadek zachodzi w szczególności, gdy wnioskodawca ze względów oczywistych nie mógł być stroną postępowania, wniosek nie został oparty na żadnej z ustawowych podstaw wznowienia lub też w razie stwierdzenia, że wniosek nie został złożony z zachowaniem terminu (wyrok NSA z 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1833/19). Odmowa wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce, gdy z żądaniem wystąpi podmiot, który nie jest stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych działająca bez przedstawiciela ustawowego (B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck - Warszawa 1996, s. 653). Dotyczy to sytuacji, gdy brak legitymacji do żądania wszczęcia postępowania jest oczywisty, a zatem gdy bez koniecznych czynności postępowania wyjaśniającego występuje po stronie żądającego wszczęcia postępowania brak interesu prawnego (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 933/14). W niniejszej sprawie brak legitymacji skarżących do żądania wznowienia postępowania jest oczywisty. Podnieść należy, że kwestia legitymacji skarżących do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r. była już przedmiotem kontroli Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1298/18 oddalił skargę skarżących na postanowienie Ministra Inwestycji Rozwoju z [...] maja 2018 r., nr [...] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r., nr [...]. W wyroku Sąd stwierdził, że brak interesu prawnego C. R. i J. R. jest oczywisty. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby po wyroku skarżący uzyskali tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, a tym samym legitymację do żądania wznowienia postępowania. Podnieść należy, że stosownie do treści art. 170 ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne strony i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W niniejszej sprawie, Sąd jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Sądu z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1298/18. Ponadto wskazać należy, że decyzja z [...] czerwca 2011 r. wydana została na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Stronami w postępowaniu prowadzonym na podstawie powyższego przepisu są podmioty, którym przysługiwał 31 grudnia 1998 r. tytuł własności do nieruchomości lub ich następcy prawni, Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego oraz osoby, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1732/07). Skarżący nie byli stronami postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r. Jak wynika z akt sprawy i wyroku z 17 kwietnia 2018 r. nie przysługiwał im 31 grudnia 1998 r., ani w dacie wydania decyzji, a także obecnie tytuł prawnorzeczowy do gruntu będącego przedmiotem decyzji Wojewody. Wobec powyższego za prawidłowe uznać należy stanowisko organów odnośnie braku interesu prawnego skarżących, w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, iż interes prawny ma charakter materialnoprawny. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza wskazanie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Mając to na uwadze należy podzielić pogląd organów obu instancji, że skarżący nie mają przymiotu strony w omawianym postępowaniu. W sprawie jest bowiem niewątpliwe, że na dzień 31 grudnia 1998 r. skarżący nie legitymowali się tytułem prawnym do gruntu, którego dotyczyła decyzja Wojewody. Stwierdzenie tej okoliczności w realiach rozpoznawanej sprawy (przede wszystkim wobec treści wyroku z 17 kwietnia 2019 r.) było na tyle oczywiste, że wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania jest prawidłowe. Dodatkowo wskazać należy, że skarżący składali szereg wniosków dotyczących decyzji Wojewody [...]: o zmianę decyzji, o stwierdzenie nieważności, a wcześniej o wznowienie postępowania. We wszystkich sprawach organy odmawiały wszczęcia postępowań z uwagi na brak tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości na [...] grudnia 1998 r., na daty wydania decyzji i składania wniosków. W odniesieniu do zarzutów skargi podkreślenia wymaga, że organ nie badał zaistnienia przesłanek wymienionych z art. 145 § 1 pkt 2, 5 kpa, bowiem nie mógł tego uczynić z powodu braku legitymacji skarżących do żądania wznowienia postępowania. Wobec tego zarzuty skargi dotyczące, w ocenie skarżących, nieprawidłowości w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody, takich jak zatajenia przez Gminę [...] możliwości uzyskania odszkodowania, wadliwości protokołu granicznego, nieprawidłowej powierzchni działek, wadliwego działania urzędników i inne zarzuty nie mogą być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Mając na uwadze wszystkie powyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ppsa.