I SA/Wa 1201/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] o odmowie przyznania W. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego. W.W. sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką – H. W., która jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Wedle orzeczenia Miejskiego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] listopada 2005 r. H. W., ur. w [...] r., posiada znaczny stopień niepełnosprawności, a niepełnosprawność ta istnieje od 2001 r. W związku ze sprawowaną opieką i niepodejmowaniem zatrudnienia, wyżej wymieniony miał uprzednio ustalone decyzją Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2010 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja ta jednak z dniem [...] czerwca 2013 r. wygasła na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. - o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r., poz. 1548). Decyzją z Prezydenta [...] z [...] lipca 2014 r. przyznano z kolei W.W. zasiłek dla opiekuna przewidziany w ustawie z dnia 4 kwietnia 20114 r. – o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r. poz. 567). Decyzja ta została na wniosek uprawnionego uchylona decyzją Prezydenta [...] z [...] stycznia 2018 r. W. W.wystąpił natomiast, [...] grudnia 2017 o ustalenie, w związku z opieką nad matką, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Prezydent [...]. decyzją z [...] kwietnia 2018 r., utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] [...] maja 2018 r., odmówił przyznania wyżej wymienionemu świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując na brak spełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust.1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. – o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.) dalej "u.ś.r.", w postaci powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia. Z treści orzeczenia o niepełnosprawności przedłożonego do akt wynika bowiem, że w przypadku matki wnioskodawcy niepełnosprawność ta powstała w wieku [...] lat. Jednocześnie organy mając na względzie treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13 (którym Trybunał uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji), oceniły, że wyrok ten nie usunął z powołanej ustawy kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki od spełnienia której zależy uzyskanie świadczenia. W tym aspekcie organy odwoływały się do stanowiska Trybunału wyrażonego w uzasadnieniu tego wyroku, jak też stanowiska Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, zamieszczonej na stronie internetowej ministerstwa w zakładce "Wsparcie dla rodzin z dziećmi/Świadczenia Rodzinne/Komunikaty dotyczące świadczeń rodzinnych". Powyższe rozstrzygnięcia zapadły przy tym po uprzednim uchyleniu [...] marca 2018 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2018 r. odmawiającej z tożsamej przyczyny W. W.prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (dec. nr [...]). Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] W. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie prawa materialnego i procesowego, a to przede wszystkim w związku z nieprawidłowa wykładnią i zastosowaniem w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego K 38/13. Podczas, gdy zdaniem skarżącego – odwołującego się w tym aspekcie w sposób obszerny do poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych - prawidłowe odczytanie treści ww. przepisu prowadzić powinno do wniosku, że jako opiekunowi niepełnosprawnej w stopniu znacznym matki, niezdolnej do samodzielnej egzystencji, przysługuje mu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie,, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zawnioskowało jednocześnie o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczony. Wniosek ów został zaakceptowany przez skarżącego, który w piśmie procesowym z 30 lipca 2018 r również zwrócił się o rozpoznanie skargi w tym trybie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Podstawy prawnej do odmowy przyznania W.W. świadczenia pielęgnacyjnego organy upatrują w treści art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U z 2017, poz. 1952 ze zm.) przywoływanej dalej jako:"u.ś.r.", który stanowi, że "Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia." Jednocześnie organy uznawały, że w zakresie prawa do świadczenia osób, które opiekują się dorosłymi osobami niepełnosprawnymi, niespełniającymi wskazanego kryterium powstania niepełnosprawności, ich sytuacji prawnej nie zmienia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. K 38/13 stwierdzający, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji (OTK-A 2014/9/104). W okolicznościach tej sprawy jest to zaś o tyle istotne, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki (matki skarżącego) powstała – co jest niesporne i potwierdzone zostało orzeczeniem Miejskiego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] listopada 2005 r. - w wieku [...] lat. Swoje stanowisko organy opierały na opinii Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej o konsekwencjach powyższego wyroku, opublikowanej na stronach jednostki organizacyjnej ów organ obsługującej, nawiązującej z kolei do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w punkcie 8 uzasadnienia wyroku, gdzie wskazano, że: "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który – biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii – powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki". Abstrahując nawet od tego, że opinia organu władzy publicznej, nie jest źródłem prawa, a tym samym nie może być czynnikiem determinującym kształtowanie sytuacji prawnej jednostki na gruncie norm prawa materialnego – a tak de facto postąpiono w niniejszej sprawie - godzi się zauważyć, że ustrojodawca nie związał podmiotów stosujących prawo poglądami wyrażanymi przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu rozstrzygnięć, zwłaszcza w sytuacji, gdy zalecenia tam zawarte kierowane do legislatywy nie znajdują żadnego odzewu. Także zakresowy charakter wyroku - którego konsekwencją nie jest derogacja z systemu prawnego zakwestionowanego z punktu widzenia aksjologii konstytucyjnej przepisu prawa - nie powoduje (jak przyjmują organy), że wyrok ten pozostaje bez wpływu, na treść normatywną poddanego kontroli konstytucyjnej przepisu. Zwłaszcza w sytuacji, gdy jak ma to miejsce w tym wypadku, Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1 b u.ś.r, co oznacza, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis (we wskazanym w wyroku zakresie) domniemania konstytucyjności. Konsekwencja zaś tego stanu rzeczy jest obowiązek takiej jego wykładni, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Ten natomiast ocenił, że "przesłanka wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, stanowiąca warunek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, powoduje zróżnicowanie sytuacji prawnej w gronie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Takie zróżnicowanie w wersji przyjętej przez ustawodawcę nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Ustawodawca powinien w jednakowy sposób uregulować prawo do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunów osób niepełnosprawnych, które nie są dziećmi. Konstytucja nie stwarza bowiem podstaw różnicowania sytuacji prawnej podmiotów należących do tej grupy" Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16 (Lex nr 2169778), wskazał, że "jest niewątpliwe, że w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. (...) Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego". Pogląd ten skład orzekający w sprawie podziela. Uwzględniając zatem prokonstytucyjny sposób wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., stwierdzić należy, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia, lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis ów jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później (a z taką sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie), kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Nie jest bowiem dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i wydawanego w takiej sprawie rozstrzygnięcia sądu na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tak zdekodowana treść normatywna omawianego przepisu, ustalana w powiązaniu z wyrokiem K 38/13 i wynikające z niej konsekwencje są powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego przykładem jest choćby przywoływany przez skarżącego wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 października 2016 r. I OSK 1853/16 (Lex nr 2142999), a także wyroki tego Sądu z: 6 lipca 2016 r. I OSK 223/16 (Lex nr 2100585), 14 grudnia 2016 r. I OSK 1614/16 (Lex nr 2190248) oraz 11 lipca 2017 r. I OSK 1600/16 (Lex nr 2376723). Skoro zatem nie jest dopuszczalne wydanie rozstrzygnięcia na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z Konstytucją (co w przypadku wyroku K 38/13 miało miejsce 23 października 2014 r.), a w rozpoznawanej sprawie do oparcia decyzji administracyjnych na takim właśnie przepisie doszło, to podjęte w tych uwarunkowaniach akty nie mogą być one uznane za zgodne prawem. Zgodzić się tym samym przyjdzie ze skarżącym, że obarczone one są istotnym naruszeniem art. 17 ust. 1b u.ś.r., co prowadzić musi do ich uchylenia. Aczkolwiek błędne było w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy czynienie organom zarzutu naruszenia tego przepisu – jak uczynił to skarżący - w powiązaniu z ust. 5 pkt 2a art. 17 (dotyczącym negatywnych przesłanek przyznania świadczenia wynikającym ze zbiegu uprawnień do wymienionych tam świadczeń) oraz z art. 27 ust 5 tej ustawy, statuującym zasadę, że w sytuacji zbiegu uprawnień do świadczeń wymienionych w przepisie przysługuje wyłącznie jedno z nich. W niniejszej sprawie kwestia ewentualnego zbiegu uprawnień nie była bowiem rozważana i rozstrzygana. Z akt sprawy nie wynika przy tym by na dzień orzekania w ogóle ten problem zaistniał. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 poz. 1302), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art.119 pkt 2 powołanej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ zbada spełnienie przez skarżącego uprawnień do uzyskania żądanego świadczenia w aspekcie dotychczas nierozważanych przesłanek określonych przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych i w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń podejmie w niej stosowne rozstrzygniecie, przy uwzględnieniu oceny prawnej sformułowanej w uzasadnieniu niniejszego wyroku.