I SA/Wa 1203/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Agnieszka Miernik Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2009 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A. Z. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku mieszkańców wsi T. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2007 r. odmówił mieszkańcom wsi T. wszczęcia na ich wniosek postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1995 r., nr [...], w której stwierdzono, że Gmina K. nabyła z mocy prawa własność nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów wsi T. jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Organ wyjaśnił, że zakwestionowana przez mieszkańców wsi T. decyzja została wydana na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), który stanowi, że mienie gminne w rozumieniu przepisu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1, staje się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym z mocy prawa mieniem gminy, na której obszarze jest położone. Przepis ten nie nakłada na mieszkańców wsi żadnych praw i obowiązków, a zatem nie mogą oni w oparciu o powyższą normę skutecznie żądać stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji komunalizacyjnej o charakterze deklaratoryjnym. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził ponadto, że mieszkańcy wsi T. nie posiadają legitymacji do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1995 r., bowiem ich interes jest interesem faktycznym, a w odróżnieniu od interesu prawnego nie jest on wystarczający do uruchomienia postępowania nadzorczego wobec ostatecznej decyzji deklaratoryjnej, tj. decyzji stwierdzającej istnienie stanu określonego przez ustawodawcę. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. Z. zarzucając, że decyzja z dnia [...] stycznia 1995 r. rażąco narusza prawa mieszkańców wsi T., ponieważ brak było podstaw prawnych do przejęcia tych gruntów, które nigdy nie stanowiły mienia gminnego, lecz od wieków wyłączną własność wsi D., czyli wsi T., i prawo do korzystania z nich przysługiwało wyłącznie mieszkańcom tej wsi w postaci dokonywania [...]. Decyzją tą mieszkańcy wsi T. zostali bezprawnie pozbawieni uprawnienia do korzystania z majątku wsi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2008 r., (sygn. akt I SA/Wa 1815/07) oddalił skargę A. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2007 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, który jest właścicielem nieruchomości, oraz właściwa gmina, która w wyniku decyzji komunalizacyjnej stanie się właścicielem nieruchomości. Inna osoba może być stroną postępowania komunalizacyjnego, jeżeli wykaże, że przysługuje jej prawnorzeczowy tytuł do komunalizowanego mienia. Sąd podzielił stanowisko organu, że mieszkańcy wsi T. nie posiadają legitymacji do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1995 r., ponieważ nie przysługuje im żaden prawnorzeczowy tytuł do gruntu. Wnioskodawcy nie posiadają zatem interesu prawnego; ich interes jest interesem faktycznym, który nie jest wystarczający do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności komunalizacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2009 r.(sygn. akt I OSK 935/08) uwzględnił skargę kasacyjną wniesioną przez A. Z i uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestią zasadniczą w sprawie jest rozstrzygnięcie czy skarżąca A. Z i mieszkańcy wsi T. byli stronami postępowania komunalizacyjnego zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1995 r. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii ma bowiem zasadniczy wpływ na ocenę legalności zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z tej przyczyny, że wnioskodawcy mieszkańcy wsi T. nie zostali uznani za stronę postępowania w której zapadła decyzja objęta wnioskiem a w konsekwencji uznano, iż nie byli legitymowani do wystąpienia z takim wnioskiem. W sprawie niniejszej skarżąca (mieszkańcy wsi) wywodzi swój tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowych działek gruntu z ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. nr 28, poz. 169). W myśl art. 1 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 tej ustawy do wspólnoty gruntowej zaliczono mienie tzw. dobra gromadzkie oraz mienie gromadzkie faktycznie użytkowane w dniu wejścia w życie ustawy przez mieszkańców wsi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy uwzględnieniu wiążącej wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjnego, wskazuje na istnienie podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ten akt decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2007 r. Uzasadniając powyższe stanowisko Sąd wyjaśnia, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym była decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2007 r., w której wymieniony organ odmówił mieszkańcom wsi T. wszczęcia na ich wniosek postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1995 r. W decyzji tej stwierdzono, że Gmina K. nabyła z mocy prawa własność nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów wsi T. jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Organ stwierdził, że zakwestionowana przez mieszkańców wsi T. decyzja została wydana na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a przepis ten nie nakłada na mieszkańców wsi żadnych praw i obowiązków. Wobec tego mieszkańcy wsi T. nie mogą w oparciu o powyższą normę skutecznie żądać stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji komunalizacyjnej o charakterze deklaratoryjnym. Interes mieszkańców wsi jest interesem faktycznym, a w odróżnieniu od interesu prawnego, nie jest on wystarczający do uruchomienia postępowania nadzorczego. Skarżąca zarzuciła, iż decyzja z dnia [...] stycznia 1995 r. rażąco narusza prawa mieszkańców wsi T., ponieważ brak było podstaw prawnych do przejęcia gruntów, które nigdy nie stanowiły mienia gminnego, lecz od wieków były wyłączną własnością wsi D., czyli wsi T. Wymienioną decyzją mieszkańcy wsi T. zostali bezprawnie pozbawieni uprawnienia do korzystania z majątku wsi. Odnosząc się do zarzutów skargi i stanowiska organu Sąd stwierdza, że skarżąca opiera swoje stanowisko na twierdzeniu, że grunty objęte komunalizacją stanowiły wspólnotę gruntową, co stanowiło negatywną przesłankę komunalizacji, gdyż grunty objęte taką wspólnotą pozostają poza zakresem art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Odniesienie się do tej kwestii wymagało jednak wcześniejszego ustalenia czy wskazani w decyzji "mieszkańcy wsi T." posiadają legitymację do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wobec powyższego Sąd wskazuje, że stroną postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej, co wynika z art. 29 k.p.a. W tej sytuacji postępowanie administracyjne może być wszczęte wyłącznie w następstwie wystąpienia z żądaniem przez osoby wymienione w art. 29 k.p.a., przy czym - zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. - podanie zawierające żądanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Decyzja kończąca postępowania administracyjne powinna zawierać między innymi oznaczenie strony (stron) postępowania. Zatem postępowanie administracyjne może być wszczęte wyłącznie na żądanie jednego z podmiotów wskazanych w art. 29 k.p.a., a w decyzji rozstrzygającej sprawę konieczne jest oznaczenie strony występującej z żądaniem (art. 107 § 1 k.p.a.). Przenosząc przestawione uwagi na grunt sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym aktem, Sąd stwierdza, iż wydane decyzje nie spełniają ustawowych wymagań, gdyż jako stronę postępowania administracyjnego wskazano "mieszkańców wsi T.". Taka, bliżej nieoznaczona społeczność i określony in gremio podmiot, nie może w sposób skuteczny zainicjować jakiegokolwiek postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ nadzorczy naruszył wskazane przepisy postępowania, a uchybienie w tym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego konieczne będzie ustalenie w toku dalszego postępowania administracyjnego czy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej pochodzi od osób fizycznych, czy też osoby prawnej, a następnie wskazanie strony występującej z żądaniem w decyzji kończącej postępowanie administracyjne. W przypadku, gdy okaże się, że podanie pochodzi od spółki wymienionej w art. 15 ust. 1 ustawy, wymagane jest ustalenie czy podanie to zostało wniesione przez osoby umocowane do reprezentacji spółki. Z powyższych względów, to jest z uwagi na brak prawidłowego oznaczenia strony (stron) inicjującej postępowanie administracyjne, nie jest aktualnie możliwe ustalenie czy grunty objęte decyzją komunalizacyjną stanowiły własność gromadzką, czy też były przynależne do wspólnoty gruntowej mieszkańców wsi T. Należy ponadto wskazać, mając na uwadze stanowisko skarżącej co do charakteru gruntów objętych komunalizacją, iż zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28 poz. 169 ze zm.; dalej: ustawa) starosta ustala, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie. Osoby uprawnione do udziału we wspólnocie powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy, jeżeli uprawnieni do udziału we wspólnocie gruntowej w terminie trzech miesięcy od dnia ustalenia wykazu uprawnionych nie przedstawią do zatwierdzenia właściwemu zarządowi gminy statutu spółki, organ ten utworzy spółkę przymusową, nada jej statut oraz wyznaczy organy spółki spośród osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki (art. 18 ustawy). Na gruncie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wypis z rejestru gruntów oraz decyzje wydane na podstawie art. 8 ustawy są podstawowymi dokumentami potwierdzającymi istnienie wspólnoty gruntowej. Dopiero wszystkie wyżej wymienione dokumenty, obejmujące określone w nich dane, świadczą także o istnieniu spółki. Do akt administracyjnych, a w szczególności do wniosku z dnia 8 lutego 2006 r., nie dołączono wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej i wykazu obszarów gospodarstw przez nich posiadanych. Podsumowując, w świetle zebranej w sprawie dokumentacji nie jest możliwe przesądzenie czy w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej istniała wspólnota gruntowa w znaczeniu organizacyjnym i prawnym. Z treści podania inicjującego postępowanie nadzorcze można ewentualnie domniemywać, że doszło do powstania (reaktywacji) spółki. Ostateczne wyjaśnienie tej okoliczności spoczywa na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. na organie prowadzącym postępowanie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji będzie również obowiązany do oceny - w przypadku, gdy okaże się, iż z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego wystąpiły osoby fizyczne, a nie spółka zarządzająca wspólnotą gruntową - czy takie osoby mogą skutecznie żądać wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego gruntu objętego ewentualnie wspólnotą gruntową, jeżeli zarząd wspólnotą pozostaje w wyłącznej kompetencji spółki (art. 14 ust. 1 ustawy). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.